Come usare male la flessibilità sugli investimenti

Sugli investimenti pubblici il governo ha fatto previsioni errate e non ha mantenuto gli impegni presi con l’Europa quando ha chiesto la clausola di flessibilità per il 2016. Ma il fatto più grave è non aver saputo usare le risorse per la crescita.

Stime aleatorie sugli investimenti

Dal 1° marzo sono disponibili i dati provvisori di contabilità pubblica per l’anno 2016: se ne ricava che gli investimenti fissi lordi della pubblica amministrazione sono passati da 36.686 milioni di euro nel 2015 a 34.714 milioni nel 2016, con una diminuzione del 5,4 per cento. Ciò viola una delle condizioni poste dalla Commissione europea per concedere la clausola di flessibilità relativa agli investimenti.
Infatti, l’Italia ha beneficiato della clausola in materia di investimenti (0,25 per cento del Pil) a condizione che si avvalesse della somma per aumentare gli investimenti e che a partire dal 2017 fosse ripreso il percorso di aggiustamento verso l’obiettivo a medio termine. Invece, non si è verificato alcun incremento degli investimenti in quanto a) la spesa di cofinanziamento di interventi che beneficiano di fondi europei è rimasta al di sotto dei valori obiettivo previsti e b) la spesa non è stata addizionale bensì sostitutiva di altre tipologie di investimenti.
Lo spazio finanziario concesso dalla clausola è stato quindi utilizzato per un aumento delle spese correnti. Se la Commissione europea nelle sue valutazioni a posteriori confermerà l’uso improprio, potrà prendere specifiche misure o aprire una procedura di infrazione.
Per entrare nei dettagli partiamo dalle informazioni contenute nel Documento di economia e finanza 2016 relative al Piano di investimenti (riferito ai cofinanziamenti nazionali di finanziamenti europei). L’ammontare di spesa è distinto per fondo e per “procedure avviate” e “progetti in corso” alla data del 15 febbraio 2016. Per “procedure avviate” si deve intendere lo svolgimento di atti formali quali i bandi pubblici per la selezione dei progetti di investimento; la dizione “progetti in corso” si può interpretare invece nel senso di interventi già finanziati. I dati sono riportati nella tavola R1 del Def 2016 nella quale il target della clausola era ancora riferito allo 0,30 per cento del Pil.

Nuovi target clausola     1.137       487         162         649          41          852       852        4.180

I progetti classificati “in fase di realizzazione” in realtà si trovano in stadi assai differenziati tra loro, come risulta dalla sommaria descrizione contenuta nello stesso Def. Ad esempio, nel caso dei progetti cofinanziati dal meccanismo per collegare l’Europa (Connecting Europe Facility, Cef), la stima effettiva dei pagamenti per il 2016 era dell’ordine di 268 milioni, ai quali sono stati però aggiunti altri 663 milioni di progetti “potenzialmente finanziabili”, ma non approvati dalla Commissione. Anche rispetto ai progetti infrastrutturali del Piano Juncker (Efsi) la stima delle erogazioni è del tutto aleatoria e basata su prime interlocuzioni con la Banca europea degli investimenti.
Pertanto, i “progetti in corso” non offrivano alcuna garanzia di essere effettivamente realizzati né di produrre esborsi per il 2016 nella misura indicata.
In sede di consuntivo, si è potuto constatare che l’Efsi non ha prodotto alcun pagamento, mentre il Cef ha conseguito una spesa ammissibile pari a poco più di quella rendicontabile dai soli progetti già approvati, mentre non risultano finanziati i 663 milioni dei “potenzialmente finanziabili”.
Più articolato è il quadro relativo ai fondi strutturali (Fesr, Fse, Yei, Feasr e Feamp). In generale, il profilo di spesa dei cofinanziamenti nazionali dei fondi strutturali non ha subito modifiche di rilievo rispetto ai cicli di programmazione precedente. Ciò significa che nei primi anni del ciclo (2014-2020) l’attuazione finanziaria dei programmi è stata molto contenuta e i pagamenti al 2016 rappresentano una percentuale trascurabile della spesa complessiva programmata. Pertanto non vi è stato alcun effetto propulsivo attribuibile alla flessibilità concessa e i pagamenti sono stati di poco superiori al 50 per cento delle previsioni iniziali.

I rischi

Vi è stato un evidente eccesso di ottimismo nelle previsioni governative relative ai pagamenti effettivi dei progetti. Dalle informazioni finora disponibili (non ufficiali), risulta che la spesa effettiva ammissibile al 31 dicembre 2016 è pari a circa il 40-45 per cento del target di 4.180 milioni di cofinanziamenti nazionali. Detto in altri termini, il grado di attuazione della clausola dovrebbe essere dell’ordine dello 0,11 per cento del Pil, e non dello 0,25 per cento come previsto inizialmente.
Ora, se la Commissione ritenesse vincolante la condizione di non diminuzione degli investimenti tra il 2015 e il 2016 potrebbe azzerare la deducibilità di quelli in questione dal disavanzo, aumentandolo per il 2016 per un importo pari alla intera flessibilità concessa (0,25 per cento del Pil). Invece nel caso in cui non si procedesse a un azzeramento totale della clausola, la Commissione potrebbe ugualmente ridurne l’entità in proporzione a quanto realmente utilizzato e quindi diminuire la flessibilità concessa per il 2016 dello 0,14 per cento del Pil.
In entrambi i casi, si avrebbero effetti indesiderati sul bilancio 2017, con la probabile necessità di una nuova manovra per ridurre il maggiore disavanzo del 2016 dovuto agli esiti negativi della clausola.