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Politiche attive per gli “occupabili”: lezione inglese sugli errori da evitare *

I percorsi di attivazione al lavoro previsti con il programma Gol riguarderanno anche gli “occupabili” del Rdc, persone spesso lontane dal mercato del lavoro. Si potrebbero avere gli stessi problemi che hanno portato al fallimento del Work Programme.

Perché non ha funzionato il Work Programme del Regno Unito

Il programma Garanzia occupabilità lavoratori (Gol) prevede percorsi di Reskilling (riqualificazione) e Lavoro e inclusione. Ma programmi di questo tipo sono effettivamente in grado di accompagnare i beneficiari “occupabili”verso una rapida uscita dalla misura, permettendo ai soggetti più svantaggiati più ampie e dignitose chance occupazionali?.

Il programma Gol non è ancora a regime e pertanto non è possibile proporre una analisi valutativa dello strumento. Tuttavia, per formulare una serie di ragionamenti in merito, si può partire da un progetto di politica attiva realizzato nel Regno Unito, ovvero il Work Programme (WP). Avviato nel 2011, il programma si basava su un meccanismo di “subappalto”, al quale il beneficiario veniva inviato a totale discrezione del Job Centre Plus, generalmente dopo un anno dalla presa in carico, quando l’azione dell’attore pubblico risultava inefficace.

Figura 1 – Architettura welfare to work anglosassone 2011-2017

Fonte: nostre elaborazioni.

Il meccanismo di subappalto si basava su una supply chain tra grandi operatori privati, che rivestivano il ruolo di capofila, e poi una rete di partnerminori, costituita da associazioni o società operanti nel terzo settore. A erogare i servizi erano soprattutto queste ultime, proprio perché al loro interno vi erano competenze multidimensionali concernenti ambiti sociali e lavorativi. I rapporti tra il capofila e la sua rete era stabilito da un “codice di condotta dei fornitori”, definito Merlin Standard, verificato da soggetti indipendenti che controllavano l’efficacia della rete e la buona collaborazione tra i partner. Una parte rilevante della compensazione ai privati riguardava il payment by results, ovvero il raggiungimento di una percentuale di inserimenti occupazionali tra i soggetti presi in carico: la percentuale era stata concordata con il Dipartimento per il lavoro e le pensioni all’11,9 per cento. In altre parole, bastava collocare poco più di un beneficiario su 10, in un mercato del lavoro che ha un tasso di occupazione del 75 per cento (contro il 60 per cento di quello italiano).

Almeno a livello teorico, l’architettura del Work Programme appare ancora oggi il modello di welfare-to-work più avanzato tra i paesi occidentali ed è stato lo schema di punta del governo di coalizione guidato dai conservatori, ma nell’aprile del 2017 è stato ufficialmente interrotto per una serie di criticità, di cui le più rilevanti sono:

  • i vari rapporti realizzati dalla Camera dei comuni negli anni, volti all’attività di monitoraggio dello strumento hanno riscontrato risultati estremamente deludenti. Sin dalle prime fasi, la percentuale di collocamento nel mercato del lavoro dei beneficiari del WP non ha mai superato il 4 per cento;
  • dopo neppure un anno dall’introduzione dello strumento, moltissimi operatori hanno rinunciato a investire nel collocamento degli utenti, concentrandosi solo in attività di “parcheggio” (orientamento e formazione professionale) accontentandosi dei minori pagamenti per tali attività preliminari.
  • nonostante lo strumento presentasse dispositivi di contrasto all’opportunismo nella delega ai privati, come il Merlin Standard, questo non ha funzionato. I soggetti capofila non solo si riservavano di gestire gli individui più facili da collocare, ma non erano esenti da estesi ed evidenti fenomeni di “gaming”.
  • In un sondaggio realizzato dal Consiglio nazionale delle organizzazioni di volontariato (Ncvo), tre quarti degli intervistati hanno dichiarato che il WP era insostenibile da un punto di vista finanziario, moltissimi enti del terzo settore sono usciti dal programma perché collocare soggetti super-svantaggiati era praticamente impossibile.
  • per studiare gli effetti sul mercato del lavoro nel Regno Unito del Work Programme è stata realizzata un’analisi contro-fattuale che ha dato un “colpo di grazia” allo strumento: non solo perché statisticamente dimostrava non significativo il suo intervento verso disoccupati come ex-carcerati o senza-tetto, ma addirittura la partecipazione al programma dei disoccupati percettori di sussidi è risultata negativa rispetto al gruppo di controllo.
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Una delle ipotesi sugli effetti negativi riguardo al mercato del lavoro è che l’esteso fenomeno di “gaming” abbia prodotto il collocamento di molti soggetti in contratti di lavoro “precari”, che durassero giusto il tempo previsto per ottenere la premialità, creando un “circolo vizioso” tra contratti di breve durata e ritorno allo status di disoccupato. Riassumendo, un programma costato 5 miliardi di sterline in sei anni, coordinato da una struttura pubblica (il Dipartimento per il lavoro e le pensioni) che conta 50 mila dipendenti e in un mercato del lavoro decisamente più favorevole del Sud Italia, non è stato in grado di collocare neppure il 4 per cento dei soggetti più svantaggiati nel mercato del lavoro. 

Come migliorare il rapporto pubblico-privato nelle politiche attive del lavoro

Dall’esperienza del Work Programme si possono trarre importanti indicazioni sul futuro delle nuove forme di attivazione che in Italia coinvolgeranno con il programma Gol non solo beneficiari degli interventi interni al mercato del lavoro (short work time schemes e assicurazione contro la disoccupazione), ma anche i cosiddetti “occupabili” dell’ex Reddito di cittadinanza. Al di là della configurazione che prenderà la misura che sostituirà l’Rdc, nella urgenza di inserire nel mercato del lavoro i cosiddetti occupabili, con l’intenso coinvolgimento delle agenzie private accreditate, si potrebbero verificare le stesse criticità evidenziate nel Work Programme. In effetti, gli occupabili provenienti dall’Rdc sono soggetti molto distanti dal mercato del lavoro (Anpal e Plus), poco attrattivi per le agenzie private accreditate. Come ci insegnano anche alcune esperienze italiane (l’attuazione dell’assegno di ricollocazione e l’implementazione della garanzia giovani), c’è il rischio di trovare agenzie private che, come nel Regno Unito, effettueranno principalmente attività di parcheggio, puntando sulla quantità dei rimborsi, seppur bassi, dati dall’attività procedurali più che sulla sostanziosa premialità data dalla percentuale di inserimenti lavorativi raggiunta. Con il pericolo ulteriore di offrire forme di inserimento nel mercato del lavoro radicalmente contingenti.

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Per evitare questo prevedibile effetto, proponiamo due suggerimenti:

  • il primo deriva dalla correzione della esperienza attuata proprio in Inghilterra, dove nel più recente programma Restart i fornitori privati (profit e non-profit) hanno creato un Institute of Employability Professionals indipendente per migliorare la formazione, lo status e la professionalità dei consulenti di prima linea impiegati dai fornitori di servizi per l’impiego;
  • il secondo, più drastico, è di garantire una unica premialità, solo per il raggiungimento della percentuale di inserimenti occupazionali definita, eliminando i pagamenti di attività propedeutiche al risultato finale. Una seconda soluzione, meno drastica, potrebbe essere quella di costruire un rating e ranking e delle agenzie accreditate e degli operatori abilitati dall’albo, determinato dai reali inserimenti lavorativi nel mercato del lavoro, consultabile anche dai fruitori del servizio tramite, ad esempio, una app. Le agenzie e gli operatori con una migliore posizione potrebbero avere maggiori prese in carico di soggetti occupabili, mentre quelle con i peggiori risultati potrebbero essere nel tempo marginalizzate dal sistema o direttamente dagli utenti.

L’alternativa a queste ipotesi sarebbe un cambiamento di paradigma nel ricorso alle agenzie private, non utilizzate per migliorare la quantità e qualità degli inserimenti lavorativi, ma per alleggerire il carico delle attività procedurali del servizio pubblico per l’impiego. Ma in questo caso non si comprenderebbe il valore aggiunto dell’integrazione tra strutture pubbliche e private.    

* Le opinioni qui espresse da Massimo De Minicis sono personali e non rappresentano necessariamente quelle dell’Istituto di appartenenza.

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  1. Adriano Devita

    Freud suggeriva che ci sono tre professioni impossibili: governare, educare e curare (il prendersi cura). A queste va senza dubbio aggiunta quella del “facilitatore” dell’incontro tra domande e offerta di lavoro. In questo caso l’impossibilità deriva dal pesantissimo vizio ideologico che condiziona tutte le azioni di governo su questo argomento, anche quelle che si travestono da percorsi iper-razionali e oggettivi. Non lo sono. L’esperienza inglese lo dimostra molto chiaramente. Il vizio consiste nell’idea che esita una grande massa di “lavativi” che vada punita il tutti i modi possibili o che sia sufficiente istituire un sistema di incentivi er disincentivi economici adeguati. Avendo lavorato per anni nel sistema della formazione orientamento posso dire , per consolidata esperienza diretta , che non è così. Faccio alcuni esempi.
    Vi sono moti luoghi ne nostro paese nei quali semplicemente non ci sono posti di lavoro. Anche se formiamo e orientiamo bene rimane il fatto che i posti di lavoro non ci sono.
    Vi sono altri luoghi nei quelli invece la domanda di lavoro è elevata, ma servono persone qualificate oppure disposte ad accettare condizioni pesantissime e retribuzioni inadeguate. Anche in questo caso non si può fare molto con l’orientamento e la formazione.
    Per le persone poco occupabili, che sono moltissime, va considerato che questa situazione dipende in gran parte dal fallimenti del lungo processo di educazione e formazione primarie. In altre parole se ad una persona sono serviti 30 anni per diventare NON occupabile è impensabile risolvere questa situazione con tre o quattro colloqui e un breve periodo di formazione professionale.
    Infine faccio notare che il pregiudizio anti-lavativi si manifesta chiaramente anche nei confronti dei professionisti dell’orientamento, quasi per contagio diretto, ai quali viene proposto di accettare un lavoro nel quale si è pagati poco e soltanto se si raggiungono risultati quasi impossibili.
    Forse è il caso di considerare seriamente il fatto che un buon 20% e oltre della popolazione adulta non è semplicemente in grado di far fronte alle richieste del mercato del lavoro in una società complessa e avanzata come la nostra. E tuttavia mantiene un diritto “all’esistenza in vita” . Dobbiamo farci carico di questo.

  2. Il “fallimento” del Sistema Inglese è molto rilevante, e andrebbe analizzato e dibattuto.
    In alcune Regioni si tende a esternalizzare parti rilevanti di servizio ai privati, anche quelli che dovrebbero rimanere nel pubblico. Occorrerebbe studiare con indagini ad hoc i vari modelli regionali per capire quali sono vantaggiosi (non dico solo efficaci), ma mettere in discussione le teorie da cui derivano le esternalizzazioni del pubblico nei confronti dei privati.
    Alcune di queste si basano sulla teoria dei costi di transazione e sulle teorie dell’agenzia, che, se non ricordo male, nascono per spiegare e progettare forme organizzative nei contesti privati, nella organizzazioni private. Io credo che il pubblico debba mantenere il “core” delle competenze di orientamento, formazione, profiling e, insieme alle APL, procedere ad un proficui scambio di competenze

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