Politiche di coesione: cruciali, ma interessano poco

Le elezioni europee si avvicinano, ma in Italia nessuno discute del futuro delle politiche europee per la coesione territoriale, benché abbiano un peso notevole per le regioni. Servirà avere una posizione chiara su obiettivi che appaiono contrastanti.

Alle politiche di coesione va un terzo del budget Ue

A poche settimane dalle elezioni europee c’è un tema molto rilevante per il nostro paese che viene trascurato nel dibattito politico, quello delle politiche per la coesione territoriale, le cui decisioni a riguardo saranno prese dal nuovo Parlamento Ue e dalla nuova Commissione.

Sono politiche particolarmente rilevanti non solo perché finora hanno rappresentato circa un terzo del budget Ue, ma in quanto l’Italia ne è, in termini di volume, il secondo beneficiario dopo la Polonia, con un ammontare di risorse nella programmazione 2021-2027 di 74 miliardi di euro (di cui 42 di contributo comunitario, si veda la tabella 1).

Nel caso del nostro paese, le risorse sono in maggior parte rivolte alle regioni del Mezzogiorno, ma sono in grado di incidere significativamente nelle altre regioni, anche attraverso meccanismi istituzionali.

Tabella 1 – Stanziamenti iniziali della politica di coesione 2021-2027 in Italia

Due rapporti tracciano le linee guida

Alcuni paesi (per esempio, la Grecia, principalmente beneficiario, e la Germania, che è uno dei principali contributori) hanno da tempo avviato iniziative di studio e interazione tra politici e ricercatori al fine di porre le basi per una loro posizione nella negoziazione. In Italia il dibattito avviene principalmente con singoli eventi.

A livello europeo, sono stati recentemente pubblicati due rapporti. Il primo, dell’High-Level Group on the Future of Cohesion Policy è esplicitamente normativo, finalizzato a dare indicazioni su come realizzare le politiche di sviluppo regionale in futuro, e scritto da un comitato scelto dalla Commissione europea ma formalmente indipendente.

Il secondo è l’ultima edizione (la nona) del corposo rapporto sulla coesione che, in nove capitoli tematici, analizza lo stato della coesione territoriale in Europa in tutti i suoi aspetti.

Nei due rapporti emergono una serie di suggerimenti, tra cui focalizzare le politiche per la coesione sul loro ruolo principale di fonte per investimenti per lo sviluppo di tutti i territori; l’idea di superare la vecchia allocazione di risorse in base al Pil pro capite, investendo molto anche aree che, pur non povere, si trovino in declino o in “middle-income trap”; mantenimento e potenziamento dell’approccio place-based (ovvero basato sui luoghi); miglioramenti nell’implementazione, come la semplificazione delle procedure, un uso più ampio e attento della valutazione; il coordinamento con le altre politiche Ue; la questione demografica e l’ulteriore allargamento.

Gli obiettivi contrastanti

Nei rapporti e nel dibattito viene sottovalutato il fatto che, prima di chiedere ai tecnici di disegnare nel modo migliore le politiche di coesione, bisogna chiedersi se vanno fatte, per quale motivo e, soprattutto, se ci sono conflitti tra i vari obiettivi (tutti elementi a cui chi scrive ha dedicato vari capitoli di un suo recente volume).

L’Ue si è data, nel corso del tempo, una serie di obiettivi il cui impatto indiretto era in contrasto con l’ambizione di migliorare la coesione territoriale e che quindi hanno richiesto nuovi strumenti. Così era stato per la creazione del mercato unico, accompagnata dalla riforma ed espansione della politica di coesione, per la valuta comune, accompagnata dalla creazione del Cohesion Fund, dedicato agli stati più deboli. Più di recente, il Green Deal ha visto la creazione del Just Transition Fund destinato ai luoghi che subiscono in modo particolare la transizione verde, pur con una dotazione di fondi decisamente limitata (19 miliardi di euro).

La questione è che molti degli attuali obiettivi e delle sfide che l’Ue si dà non sono a costo zero in termini di coesione territoriale. Investire sulle nuove tecnologie digitali difficilmente premierà le regioni più deboli che sono meno attrezzate per il loro uso e che comunque, nella maggior parte dei casi, sono utilizzatrici incapaci di svilupparle, per cui non sono in grado di acquisirne i maggiori vantaggi.

Nella transizione green, le regioni più deboli sono più vulnerabili al cambiamento climatico e meno capaci di finanziare le misure di mitigazione e, normalmente, sono anche quelle più colpite dai provvedimenti di riduzione delle emissioni. Per esempio, le misure sono più difficili da attuare quando la specializzazione produttiva è tradizionale ed energivora o l’assetto territoriale è meno concentrato rispetto alle città, dove è più facile rinunciare al mezzo privato.

Le analisi sugli impatti delle politiche di coesione hanno poi dimostrato che ci sono molti fattori territoriali che condizionano la loro efficacia, il che implica che la politica sia più o meno efficace a seconda della specifica situazione dei luoghi.

Tra questi fattori, è fondamentale quello della capacità amministrativa delle regioni che le attuano e che, secondo gli indicatori, è carente proprio nelle aree deboli, dove ce ne sarebbe più bisogno.

L’aumento delle disparità tra regioni all’interno dei paesi e all’interno delle regioni sembra inoltre mostrare che, anche con politiche place-based, non è automatico riuscire a colmare i differenziali perché, anche se è vero che tutte le regioni hanno potenziali inespressi, quelle deboli sono meno in grado di sfruttarli e i potenziali non sono uguali per tutti.

Non è poi detto che l’obiettivo di ridurre i differenziali territoriali nell’Unione sia totalmente compatibile con l’obiettivo di aumentare la crescita economica. Si sono quindi alzate voci in favore di un più massiccio uso di approcci come quello della Recovery and Resilience Facility (Rrf, il cappello europeo del Pnrr) che pone in prima linea le tecnologie, le industrie (e gli stati), senza molto riguardo per le regioni e che, quindi, può risultare in una maggiore concentrazione delle attività economiche (nonostante clausole di salvaguardia come quella per il Mezzogiorno nel Pnrr).

La politica italiana in vista delle elezioni

La questione aperta per la politica italiana, in queste settimane pre-elezioni, è quindi quale sarà la posizione del nostro paese nel prossimo negoziato che, come sempre, coinvolgerà il Consiglio (ovvero i governi nazionali), il Parlamento europeo e la Commissione europea (la cui nomina richiede il voto del Parlamento europeo).

È ingenuo pensare che i tecnici siano in grado di conciliare tutti gli obiettivi. Quali obiettivi saranno quindi considerati prioritari dall’Italia? I nostri rappresentanti spingeranno perché la coesione abbia più fondi o meno? Spingeranno perché lo sviluppo passi da procedure multi-livello che coinvolgono le regioni o centralizzate a livello nazionale? Quali obiettivi saranno considerati prioritari tra i tanti possibili?

Anche un paese grande come l’Italia diventerebbe irrilevante nelle scelte senza avere sviluppato una chiara e argomentata posizione che stabilisca le priorità, nell’interesse sia nazionale che europeo.

Lo sviluppo di una posizione, peraltro, richiede tempo e dibattito, e sarebbe auspicabile che questo avvenisse in modo trasparente nei confronti dei cittadini e con sufficiente anticipo per potere incidere.

Figura 1 – Tipologie di regioni italiane nella politica di coesione 2021-2027