Le politiche migratorie? Dipendono dal sistema elettorale*

L’immigrazione è diventata una questione centrale della competizione politica. Il sistema elettorale scelto da un paese influenza la presentazione o meno alle elezioni di candidati anti-immigrazione e conduce a politiche migratorie più o meno restrittive.

Politiche migratorie e sistemi elettorali

Perché alcune democrazie adottano politiche migratorie più restrittive di altre? Le preferenze degli elettori contano, ma contano anche la salienza delle questioni politiche e le regole che trasformano i voti in potere. In un nostro recente lavoro mostriamo che, quando l’immigrazione diventa un tema altamente rilevante, i sistemi elettorali svolgono un ruolo cruciale nel determinare se i candidati anti-immigrazione entrano nella competizione elettorale e, in ultima analisi, le politiche adottate dai governi.

L’indebolimento dell’asse sinistra–destra

Per gran parte del periodo postbellico, la competizione politica nelle democrazie avanzate si è basata su una singola frattura economica: la sinistra sosteneva la redistribuzione e uno stato sociale esteso, mentre la destra favoriva un governo limitato e politiche orientate al mercato. In questo contesto, la logica dell’elettore mediano spiegava in larga misura le scelte politiche. Con il tempo, tuttavia, la fiducia in entrambi i modelli si è progressivamente erosa. Le crisi fiscali, la corruzione e la debole gestione pubblica hanno minato la fiducia nell’intervento statale, mentre la globalizzazione e le crisi finanziarie hanno indebolito la fiducia nei mercati.

Con il declino della tradizionale divisione sinistra–destra, nuove questioni sono diventate centrali nel dibattito politico. L’immigrazione, in particolare, è diventata altamente saliente nelle democrazie occidentali. Il tema combina preoccupazioni economiche legate all’occupazione, al welfare e alla sicurezza con ansie identitarie riguardanti la cultura e la coesione nazionale. Nel nostro lavoro, spieghiamo come l’interazione tra l’aumento della rilevanza dell’immigrazione e il disegno del sistema elettorale gioca un ruolo centrale.

Pluralità sufficiente contro maggioranza necessaria

Ci concentriamo su una caratteristica chiave dei sistemi elettorali: la quota di voti necessaria per ottenere il controllo del potere decisionale. Distinguiamo tra sistemi a pluralità semplice (simple plurality systems), in cui è possibile ottenere il potere con una pluralità di voti, e sistemi a maggioranza necessaria (necessary majority systems), in cui un partito o una coalizione deve ottenere almeno il 50 per cento dell’elettorato. I sistemi a maggioranza necessaria includono sia quelli proporzionali sia quelli a doppio turno.

La nostra analisi teorica produce tre previsioni. In primo luogo, i sistemi a maggioranza necessaria rendono meno conveniente per i partiti anti-immigrazione presentarsi in modo indipendente. In secondo luogo, tali sistemi producono politiche migratorie più aperte rispetto a quelli a pluralità sufficiente. In terzo luogo, la differenza tra i due sistemi è maggiore quando l’opposizione all’immigrazione non è né molto bassa né molto elevata.

L’intuizione è semplice. Quando il sentimento anti-immigrazione è forte, ma inferiore al 50 per cento dell’elettorato, un candidato anti-immigrazione può vincere in un sistema a pluralità sufficiente, ma non in uno a maggioranza necessaria. Se il sostegno è schiacciante, i candidati anti-immigrazione tenderanno a vincere in entrambi i sistemi; se invece è molto basso, non vi sono incentivi a fare campagna su una piattaforma anti-immigrazione, indipendentemente dal sistema elettorale.

Testiamo queste previsioni utilizzando dati sui comuni italiani nel periodo 1993–2012.

Le elezioni comunali in Italia

In Italia, la preoccupazione dell’opinione pubblica per l’immigrazione è cresciuta in modo significativo nel corso degli anni Duemila: nel 2002 solo circa il 20 per cento degli italiani la indicava tra i principali problemi, mentre nel 2016 era diventata uno dei temi dominanti in tutto lo spettro politico (figura 1).

Figura 1 – Salienza dell’immigrazione in Italia

Dal 1993, il sistema elettorale comunale cambia in modo netto, passa da un sistema maggioritario a turno unico (sistema a pluralità sufficiente) a un sistema a doppio turno (sistema a maggioranza necessaria) quando la popolazione comunale supera i 15mila abitanti. Sfruttiamo questa soglia per identificare gli effetti causali dei diversi sistemi elettorali utilizzando un “regression discontinuity design”.

Regole elettorali, candidati anti-immigrazione e politiche locali

I candidati sindaco in Italia sono sostenuti da una o più liste per il consiglio comunale, che rappresentano partiti nazionali, coalizioni o formazioni politiche locali. Utilizzando informazioni sul partito associato a ciascuna lista, analizziamo come le regole elettorali influenzino la probabilità che candidati anti-immigrazione indipendenti entrino nella competizione elettorale.

La figura 2 illustra i risultati. Quando il sistema elettorale passa dal sistema maggioritario a turno unico al doppio turno, la probabilità di osservare un candidato sostenuto esclusivamente da partiti anti-immigrazione diminuisce in modo significativo — di circa 3,5 punti percentuali. Allo stesso tempo, la probabilità che i partiti anti-immigrazione formino una coalizione con partiti moderati di centrodestra aumenta di circa 6,6 punti percentuali. In altre parole, i sistemi a maggioranza necessaria spingono i partiti anti-immigrazione verso coalizioni più moderate, più che incentivare la loro corsa in solitaria.

Figura 2 – Effetto del sistema a doppio turno sull’ingresso dei candidati sindaco

Utilizzando dati sui contratti pubblici, costruiamo poi tre misure di politiche favorevoli all’immigrazione: se un comune fornisce almeno un bene o servizio legato alla migrazione; il numero medio di contratti pubblici per beni e servizi legati alla migrazione assegnati durante una legislatura; e la spesa media comunale, nel corso di una legislatura, destinata a beni e servizi rivolti alla popolazione non nativa.

La figura 3 mostra che tutte e tre le misure aumentano sensibilmente quando il sistema elettorale passa dalla pluralità al doppio turno. I comuni che utilizzano il doppio turno hanno una probabilità maggiore di circa 10 punti percentuali di offrire servizi legati alla migrazione, rispetto a una media base di 19,8 per cento; assegnano in media 0,134 contratti aggiuntivi per legislatura (rispetto alla media di base di 0,129 contratti); e registrano un incremento di circa il 138 per cento nella spesa destinata alla popolazione migrante.

Figura 3 – Effetto del sistema a doppio turno sulle politiche migratorie

Infine, analizziamo come questi effetti varino in funzione del sentimento anti-immigrazione. Utilizzando la quota di voti dei partiti anti-immigrazione ed estrema destra alle elezioni europee del periodo 1994–2009 come proxy dell’opposizione all’immigrazione a livello comunale, suddividiamo il campione in terzili (escludendo i comuni sopra 0,50 per via del numero ristretto di osservazioni) e osserviamo come l’effetto del sistema elettorale vari tra i gruppi. In linea con le previsioni teoriche, troviamo un effetto significativo solo nel terzo terzile, dove l’opposizione all’immigrazione è intermedia e oscilla tra 0,198 e 0,494.

Oltre i comuni italiani: elezioni parlamentari ed evidenza comparata

I nostri risultati hanno implicazioni anche per altri paesi. Un’estensione del nostro modello suggerisce che i paesi che eleggono i propri parlamenti con sistemi a pluralità sufficiente (ad esempio, first-past-the post) tendono ad adottare politiche migratorie più restrittive rispetto a quelli che utilizzano sistemi a maggioranza necessaria (come la rappresentanza proporzionale pura). Questa previsione è coerente con l’evidenza comparata mostrata nella figura 4, che riporta i flussi migratori per mille abitanti in paesi con diversi sistemi elettorali.

Figura 4 – Evidenza comparata tra paesi: pluralità sufficiente contro maggioranza necessaria

L’immigrazione è oggi una questione centrale della competizione politica. Il nostro studio mostra che le istituzioni elettorali influenzano il modo in cui il tema si traduce in politiche pubbliche. I sistemi in cui è sufficiente una pluralità di voti per ottenere il potere favoriscono l’emergere di partiti anti-immigrazione indipendenti e conducono a politiche migratorie più restrittive. Al contrario, i sistemi che richiedono una maggioranza assoluta incentivano la formazione di coalizioni più moderate, e tendono a produrre politiche meno restrittive.

Il disegno istituzionale resterà un determinante fondamentale degli esiti democratici.

* L’articolo si basa su un intervento pubblicato originariamente su VoxEU (CEPR).