Con la fine dei Pnrr, la Ue è di fronte a una scelta: dotarsi di una capacità fiscale permanente o tornare a strumenti solo nazionali. Un fondo anticiclico automatico, nel rispetto dei Trattati, può contribuire a riequilibrare occupazione e stabilità.
La scelta da compiere
Con la progressiva conclusione del Pnrr, l’Unione europea si trova di fronte a una scelta: dotarsi di una capacità fiscale permanente o tornare a un assetto in cui la stabilizzazione macroeconomica resta affidata esclusivamente ai bilanci nazionali. È una decisione che riguarda l’architettura stessa dell’area euro.
Tale architettura presenta una asimmetria nota: la stabilità dei prezzi è definita come obiettivo primario della politica monetaria dai Trattati europei (art. 3 del Tue e art. 127 del Tfue), mentre l’occupazione compare tra gli obiettivi dell’Unione in forma più ampia e non vincolante (art. 3 del Tue). Lo stesso articolo 3 del Tue individua nell’economia sociale di mercato un principio fondativo dell’Unione. In un contesto caratterizzato da una politica monetaria con un unico obiettivo e da politiche fiscali frammentate, il principio rischia di rimanere meramente programmatico.
Stati con alto debito sono più esposti alla dinamica dei tassi di interesse e dispongono di margini fiscali più ridotti proprio nelle fasi recessive. In presenza di shock asimmetrici, il tasso di interesse fissato dalla banca centrale può risultare inadeguato per singole economie e l’aggiustamento ricade sui bilanci nazionali, spesso in modo pro-ciclico.
Un fondo europeo di stabilizzazione
Una possibile risposta è l’introduzione di uno stabilizzatore automatico europeo istituito presso la Banca europea per gli investimenti, attivato quando indicatori come la disoccupazione o l’output gap peggiorano in modo significativo, capace di intervenire rapidamente e di riequilibrare il ciclo economico tra paesi, al riparo dalla dipendenza da decisioni politiche discrezionali, lente e spesso conflittuali.
Il finanziamento del fondo dovrebbe avvenire in assenza di nuovo debito nazionale. L’esperienza del Pnrr è, da questo punto di vista, particolarmente istruttiva: le risorse sono state mobilitate attraverso emissione di debito comune europeo sotto condizioni monetarie tali da consentirne l’assorbimento senza tensioni sui mercati finanziari.
Alla Banca centrale europea resterebbe – immutato – il compito di garantire la stabilità dei prezzi all’interno dell’area euro.
Il finanziamento del fondo dovrebbe avvenire attraverso l’emissione di strumenti finanziari dedicati, con efficacia rafforzata dalla disponibilità della Bce a intervenire sul mercato secondario, in linea con le modalità già sperimentate nei programmi di acquisto di attività degli ultimi anni (per esempio, quantitative easing , Tpi, Pepp). I titoli emessi dal fondo presenterebbero caratteristiche di elevata qualità creditizia e liquidità, rafforzate dalla credibilità istituzionale dell’emittente che li renderebbe attrattivi per un’ampia platea di investitori istituzionali.
Come per il Pnrr, le risorse dovrebbero essere vincolate a progetti di investimento pubblico, ad esempio in istruzione, sanità, infrastrutture, innovazione e politiche attive del lavoro, studiati tenendo conto del timing e degli impatti aggregati. Si tratta di spesa con effetti sia di breve periodo, attraverso il sostegno alla domanda, sia di medio periodo, attraverso l’aumento della produttività e della partecipazione al mercato del lavoro. L’attivazione del fondo dovrebbe basarsi su variazioni degli indicatori, non su livelli statici e gli interventi dovrebbero essere temporanei, decrescenti e accompagnati da condizionalità stringenti. In questo quadro, gli elevati costi economici e politici associati alla disoccupazione rendono poco plausibili comportamenti opportunistici sistematici da parte dei governi nazionali.
Un contesto mutato
L’idea di introdurre meccanismi automatici di stabilizzazione a livello europeo è stata al centro, nel corso del tempo, di un ampio dibattito sia istituzionale sia accademico. Già il Rapporto dei cinque presidenti del 2015 individuava la necessità di rafforzare la capacità dell’Unione economica e monetaria di assorbire shock asimmetrici attraverso strumenti fiscali comuni. Negli anni successivi, diverse proposte hanno esplorato soluzioni alternative, che spaziano da schemi assicurativi contro la disoccupazione a strumenti di stabilizzazione basati su trasferimenti condizionati o su capacità fiscali centrali.
Il mancato consolidamento delle proposte segnala non tanto un limite tecnico, quanto l’assenza, fino a poco tempo fa, di un contesto istituzionale e macroeconomico favorevole all’introduzione di strumenti fiscali comuni. Questo contesto appare oggi mutato: l’esperienza recente suggerisce che esiste una relazione tra intervento pubblico e dinamica occupazionale. Durante la fase di attuazione del Pnrr, l’aumento degli investimenti pubblici si è accompagnato a un miglioramento del mercato del lavoro, pur in presenza di molteplici fattori concorrenti.
Figura 1
Ciò che distingue la fase attuale dai tentativi precedenti è, pertanto, l’esperienza maturata.
Con il programma Next Generation EU e, in particolare con il Pnrr, per la prima volta, l’Unione Europea ha sperimentato su larga scala una capacità fiscale comune, che, però, pur rappresentando una straordinaria innovazione, resta temporanea.
Il funzionamento del fondo che stiamo ipotizzando richiederebbe di proseguire nel cammino tracciato, consolidando una struttura europea di analisi e monitoraggio capace di valutare in modo tempestivo l’andamento del ciclo, una sempre maggiore integrazione tra istituzioni e lo sviluppo di una cultura condivisa del benessere collettivo, quale condizione di legittimazione politica. Gli stati membri resterebbero centrali nell’attuazione, ma all’interno di un quadro comune coerente, trasparente e orientato al progresso.
Per concludere, la fine del Pnrr impone un dibattito sull’architettura istituzionale dell’Unione che, nel rispetto dei Trattati, rafforzi i suoi principi fondativi, affiancando le politiche nazionali e rendendo più coerente l’azione complessiva, così che la stabilità dei prezzi si traduca in occupazione e crescita, contribuendo a un’area euro più stabile, equa e resiliente.
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Dirigente presso il Ministero della Giustizia e vincitore del 9° Corso-concorso della Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA), con esperienza nei settori della governance e analisi dei dati e della trasformazione digitale. Ha lavorato in Poste Italiane su progetti di reingegnerizzazione organizzativa, analytics e intelligenza artificiale, e in PwC nell’ambito del risk management, della data governance e dei sistemi informativi, con attività di analisi dei sistemi di controllo interno di grandi operatori del settore finanziario. Laureato in Economia politica presso la Facoltà di Economia Federico Caffè dell’Università di Roma Tre, ha conseguito un master in metodi statistici per l’analisi dei Big Data presso l’Università La Sapienza di Roma. I suoi interessi riguardano l’economia pubblica, la governance europea e l’uso dei dati nei processi decisionali.
Savino
Una prima cosa pragmatica sarebbe chiedere, per nostra manifesta incapacità, una proroga significativa del PNRR attualmente vigente, le cui scadenze non verranno rispettate. Di questo davvero nessuno ne parla, data la figuraccia di cui si tratterebbe. Un nuovo fondo simile, giustificato dall’attuale congiuntura, vorrebbe dire la modifica di tutta la struttura fiscale e di bilancio europeo, con un’impostazione che, partendo dalla condizione attuale dell’austerity dei frugali, sia basata sulle esigenze di spesa da investimenti da impegnare per iniziative sulle politiche industriali (laddove il settore secondario è assente a livello globale e Trump sbaglia ad imputare questo a bisticci tra Europa, America ed Asia) sulla crescita economica, sulla insufficienza energetica e di materie prime del vecchio continente, sulla piena occupazione, sulla protezione sociale a seguito di un’inflazione galoppante e di una popolazione che invecchia. La trasparenza sarebbe obiettivo assoluto, perchè non si può continuare a deludere le aspettative di milioni di persone arricchendo solo le tasche di una pletora di consulenti per gestire vanamente un ulteriore indebitamento che si protrarrà per generazioni future.
Enrico
Ottima proposta. Aggiungerei solo che il fondo dovrebbe essere gestito in base a regole comuni (su appalti, rendicontazione, contenzioso, ecc.) che superino le normative nazionali, altrimenti paesi come l’italia rischierebbero di non utilizzare i fondi come sta avvenendo per il PNRR (fermo a poco più della metà di fondi spesi rispetto alle disponibilità).
Paolo
Manifesta incapacità? Pensi che l’Italia è uno dei paesi messi meglio. L’idea che investimenti straordinari fatti per rispondere a una crisi debbano avere come priorità tempi di spesa strettissimi francamente non ha nessun senso. Già non ha nessun senso che con gli shock che ci siano strati e gli extra costi maturati non ci siano stati adeguamenti. Decidere di mollare cantieri solo perché serve qualche mese in più sarebbe idiota.
Paolo
Bisogna ammettere che l’onestà intellettuale c’è anche qui, visto che finalmente trovano spazio parole di buon senso. Certo, queste sono le stesse critiche mosse all’euro prima ancora della sua introduzione, durante, dopo, durante la crisi. E che sono state totalmente ignorate quando la crisi è esplosa, visto che la narrazione dominante, ampiamente supportata da questa Voce era tutta incentrata sull’azzardo morale e i porci, a differenza di quanto dice l’autore. Dando il via alle tristemente note politiche procicliche che hanno causato un enorme sofferenza a milioni di persone in tutta Europa, distruggendo posti di lavoro e facendo crollare gli investimenti, con la conseguente stagnazione della produttività (prima del patto di stabilità cresceva il doppio degli stati uniti, dopo è cresciuta della metà).
I trattati però, come chiaramente evidenziato dall’autore, subordinano la piena occupazione. Quindi stride un po’ l’idea di un fondo di stabilizzazione “nel rispetto dei trattati”. E stride anche l’idea che debba essere basato su automatismi, e che permetterebbe di aggirare le lente e inefficaci diatribe politiche, visto che quegli automatismi dovranno essere definiti politicamente dagli stessi organi così disfunzionali.
I sovranisti originali, cioè i sedicenti falchi del nord, ancora oggi incentrano le proprie campagne elettorali sul proteggere la propria economia dai porci del sud. La Germania ha cambiato la sua costituzione per violare le nuove regole e la commissione per il momento fa finta di non vedere. Insomma, l’asimmetria è la natura dell’UE.
Quindi bene che anche la voce dell’austerità oggi parli dell’ipotesi di superarla, ma i passaggi da fare sono in sede politica, e quindi il prossimo passo è normalizzare all’interno della discussione pubblica questo discorso, dismettendo atteggiamenti parareligiosi nei confronti delle istituzioni europee, e ammettendo che se non si trova l’accordo politico per sistemare questa asimmetria, meglio ridurre il perimetro e dare più ossigeno ai bilanci nazionali.