Settore pubblico centrale con la pandemia

Dopo decenni di tagli di bilancio e di riduzione dell’occupazione nella pubblica amministrazione, la pandemia ha ridato un ruolo centrale allo stato. Per migliorare la qualità dei servizi pubblici è però cruciale la fase di reclutamento del personale.

Il ruolo dello stato dopo la pandemia

La crisi del Covid-19 ha riportato lo stato – e le sue funzioni – al centro della discussione politica. La pandemia ha messo sotto i riflettori il suo ruolo nel coordinare le attività di pubblica utilità, nel regolamentare il comportamento dei mercati, nel mobilitare le risorse per proteggere i più deboli, tutte attività di cui il settore privato non può o non vuole occuparsi. Dopo decenni di tagli al bilancio pubblico e di riduzione dell’occupazione nella pubblica amministrazione, in seguito alla emergenza sanitaria, la gran parte dei paesi maggiormente sviluppati è tornata a investire risorse nel pubblico, anche se più per necessità che per scelta. Molti degli investimenti si sono concentrati nella sanità nel tentativo di far fronte alla pandemia. In Italia, nonostante la riduzione dei posti letto negli ospedali e la carenza di organici, esito delle politiche di bilancio attuate negli ultimi decenni, il settore ospedaliero si è trovato a dover contrastare l’ondata dei contagi chiudendo reparti e convogliando tutte le risorse disponibili in quelli Covid-19 di emergenza. Resta sullo sfondo l’arretratezza nella digitalizzazione della pubblica amministrazione, che durante il lockdown ha dovuto sospendere molti dei servizi pubblici offerti ai cittadini o, nel migliore dei casi, erogarli con forti ritardi.

Come migliorare l’efficienza della pubblica amministrazione

Con un aumento del bilancio pubblico senza precedenti in periodo di pace, la questione dell’efficienza della pubblica amministrazione si ripresenta con estrema urgenza, insieme a un profondo ripensamento dell’organizzazione del pubblico impiego.

In un recente Rapporto per la Fondazione Rodolfo Debenedetti (qui) abbiamo utilizzato i microdati tratti dalle Indagini europea e americana sulle condizioni di lavoro (qui e qui) per analizzare il funzionamento dei mercati interni del lavoro nel pubblico impiego e la distribuzione degli incentivi monetari confrontandoli con quelli del settore privato, sia per i paesi dell’Unione europea, sia per gli Stati Uniti.

Quello che emerge è un quadro complesso ed eterogeneo, in cui alcuni dipendenti pubblici (i cosiddetti “civil servants”) godono di indubbi privilegi, in termini di protezione del posto e avanzamenti di carriera; mentre altri hanno impieghi a termine, precari e spesso poco pagati rispetto al privato (i cosiddetti “frontline providers”). La segmentazione “duale” del mercato del lavoro, soprattutto nel nostro paese, è assai diffusa in molti settori (del pubblico o para-pubblico) come la scuola, gli ospedali, le poste, il trasporto pubblico locale. Inoltre, una caratteristica che accomuna molti lavoratori che scelgono di lavorare nel pubblico è la motivazione (intrinseca) a svolgere un lavoro “utile” e un’attitudine pro-sociale a servire la società e la cosa pubblica. Pur con la cautela necessaria nell’interpretare delle semplici correlazioni, la figura 1 mostra come nei paesi in cui la motivazione (intrinseca) e la vocazione per la società sono più sentiti è anche maggiore la propensione a scegliere di lavorare nel pubblico impiego. L’Italia, nell’ordinamento dei paesi, occupa una posizione medio-bassa, evidenziando come ci siano margini per migliorare la percezione dell’utilità del settore pubblico e la sua attrattività.

Figura 1 – Motivazione intrinseca, vocazione sociale e propensione per il pubblico impiego (indici) (Europa e Stati Uniti).

Nota: il grafico riporta sull’asse orizzontale la prima componente fattoriale estratta dalle risposte a domande sulla motivazione al lavoro e sulla partecipazione sociale, mentre sull’asse verticale riporta la propensione all’occupazione nel settore pubblico, al netto delle differenze di composizione della forza lavoro nei diversi paesi, in termini di genere, età, cittadinanza e titolo di studio.

Incentivi e valutazione

I dipendenti del settore pubblico hanno spesso una notevole discrezionalità nello svolgimento dei loro compiti e possiedono informazioni specifiche sul servizio che forniscono. In tale contesto, le prestazioni sono difficilmente verificabili o molto costose da misurare (come nel settore dell’istruzione e della salute), limitando così la portata degli incentivi legati alla performance o, in alcuni casi, rendendoli controproducenti. Uno studio (qui) relativo agli effetti degli incentivi legati alla produttività nella ricerca accademica (i cosiddetti Pbfs – performance based funding systems) introdotti in Italia con i provvedimenti di “Valutazione della qualità della ricerca” (Vqr 2004–2010 e Vqr 2004–2010) mostra come tali meccanismi rischiano di generare incentivi perversi, in cui i ricercatori possono manipolare strategicamente gli indicatori che vengono utilizzati nella valutazione senza modificare la qualità delle prestazioni. Di fatto, si tratta di una conferma della legge di Goodhart, secondo cui ogni indicatore quando diventa obiettivo di misurazione, cessa di essere un buon indicatore.

Per quanto imperfetto, il livello delle remunerazioni rimane il principale meccanismo di selezione e incentivazione dei dipendenti della pubblica amministrazione. Da questo punto di vista, l’analisi dei livelli retributivi mostra come in Europa (e in Italia) i salari siano più alti nel settore pubblico (dell’11 per cento nella sanità, del 15 per cento nei servizi educativi), mentre negli Stati Uniti si riscontra una situazione opposta. Questo ha evidenti implicazioni per l’attrattività e la composizione della forza lavoro del settore pubblico: in Europa, i dipendenti pubblici tendono a essere più istruiti e i nativi vi occupano una quota maggiore. Non è così negli Stati Uniti, dove sono le minoranze non bianche a occupare una quota maggiore del settore pubblico.

Dal momento che i sistemi di incentivazione si rivelano di difficile applicazione in questo contesto, il reclutamento ricopre un ruolo centrale nel cercare di migliorare la qualità dei servizi pubblici. Le amministrazioni pubbliche dovrebbero prestare estrema attenzione nell’assumere una forza lavoro non solo qualificata, ma anche intrinsecamente motivata. Mentre salari più alti tendono ad attrarre individui maggiormente qualificati, non è facile identificare attraverso i concorsi pubblici i candidati con una forte attitudine al servizio pubblico. I concorsi pubblici dovrebbero incorporare un elemento di valutazione volto a esaminare la motivazione personale dei candidati nello scegliere un determinato tipo di impiego pubblico. Un esempio in tal senso è rappresentato dalle procedure di reclutamento degli insegnanti, adottate in molti paesi, in cui i periodi di apprendistato (retribuito) si rivelano efficaci nell’individuare la motivazione degli aspiranti docenti e selezionare i migliori candidati.