La buona spesa fa il debito buono*

Alcune spese, anche se in deficit, hanno minori effetti sul debito e stimolano la crescita del Pil. Sono gli investimenti e spese correnti per formazione, cultura, difesa e welfare. Mentre interessi e incentivi alle imprese fanno aumentare il debito.

Come si accumula debito

Le regole fiscali europee si fondano sul presupposto che, mantenendo in pareggio il saldo primario (cioè calcolato al netto degli interessi), basta che la crescita del Pil nominale superi il tasso di interesse sul debito per stabilizzare il rapporto tra debito e Pil. Tuttavia, perché il Pil cresca abbastanza è indispensabile che le politiche economiche non deprimano la domanda aggregata, come hanno dimostrato la disastrosa esperienza greca e la tardiva autocritica del Fondo monetario.

In realtà, l’accumulo di debito non è solo il frutto di disavanzi “eccessivi”, ma di una combinazione di fattori che vanno da politiche monetarie troppo restrittive e crisi di fiducia (che in alcune fasi e paesi hanno spinto i tassi di interesse ben oltre il ritmo di crescita del Pil nominale), fino a un uso inefficiente delle risorse pubbliche, che frena l’attività produttiva invece di stimolarla. Il debito pubblico “buono”, ossia quello che i mercati finanziano volentieri, sembra dunque discendere anche da una buona gestione dei fondi pubblici a disposizione.

Figura 1 – Indebitamento pubblico e spesa pubblica nell’anno precedente (percentuale sul totale della spesa*).
Fonte: Elaborazioni su dati Eurostat e Ameco.
Note: Dati puntuali e interpolazione locale parabolica non parametrica, ponderata col livello del Pil dei singoli paesi nel 2015. Le voci sono quelle della classificazione per funzioni Cofog depurate dalle spese in conto capitale, che sono state aggregate nella voce “Capital expenditure”. La voce “General services” è al netto degli interessi sul debito.
* esclusi spesa complessiva e saldo primario, che sono rapportati al Pil.

Nella figura 1 sono rappresentate le quote delle principali voci di spesa dal 1995 a prima della crisi del Covid e i corrispondenti valori del rapporto debito Pil registrati l’anno successivo nei maggiori paesi europei (Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Italia, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna e Regno Unito). Tutte le voci si riferiscono alla sola parte corrente, mentre le spese in conto capitale (investimenti diretti e contributi) sono state aggregate in un unico capitolo.

Come si vede dal primo grafico in alto a sinistra, la relazione tra debito e spesa pubblica totale (corrente e in conto capitale in percentuale del Pil) non è lineare, a conferma che il legame tra spesa e debito è piuttosto complesso. Nei paesi e nei periodi in cui l’incidenza della spesa sul Pil è stata relativamente minore (fino al 40-45 per cento) il livello e la dinamica della spesa sembrano anticipare quelli del debito, almeno fino a quando quest’ultimo resta inferiore al 90 per cento del Pil. È probabile che in queste condizioni i governi riescano ad erogare servizi e trasferimenti all’economia distribuendone l’onere tra i contribuenti (tramite la tassazione) e le generazioni future (con l’indebitamento), senza che ciò porti a eccessivi problemi di finanziamento sul mercato.

Con una spesa superiore al 45 per cento del Pil la disciplina fiscale interna, la pressione delle regole europee o, semplicemente, la minore capacità di assorbimento dei mercati sembra obbligare la maggior parte dei paesi a ridurre il ricorso all’indebitamento rispetto alla tassazione, fermando il rapporto medio tra debito e Pil attorno all’80-90 per cento, a prescindere dal livello della spesa pubblica, seppure con una fortissima variabilità tra i paesi e le fasi cicliche. L’intervento pubblico per welfare, investimenti e trasferimenti ha potuto così assorbire anche una quota del Pil ben superiore al 45 per cento senza incidere sulla sostenibilità del debito complessivo. Purtroppo, alcuni paesi, tra cui l’Italia, non sono riusciti a seguire politiche altrettanto virtuose, anche a causa della modestissima dinamica del Pil.

Il secondo grafico in alto indica che un saldo primario leggermente negativo oppure un avanzo inferiore al 10 per cento del Pil anticipano una stabilizzazione o una modesta riduzione del rapporto tra debito e Pil (mediamente attorno al 75 per cento), mentre un surplus superiore a tale soglia sembra associato a un peggioramento dell’indebitamento negli anni successivi. Il risultato è coerente con i modelli (come quello di J. Bradford DeLong e Lawrence Summers), che, considerando gli effetti moltiplicativi del saldo sul Pil, prevedono un aumento del rapporto debito Pil in caso di politiche fiscali eccessivamente restrittive applicate a paesi con un alto livello di indebitamento.

Investimenti che limitano l’indebitamento

Come si vede grafico in alto a destra nella figura 1, gli investimenti diretti e i trasferimenti in conto capitale al settore privato sembrano aver rallentato la crescita del debito complessivo, soprattutto quando queste voci superano una certa soglia, vicina al 15 per cento della spesa totale. Al di sotto di questo limite, l’effetto moltiplicatore della spesa in conto capitale sul Pil non sembra invece significativo. Nonostante questa possibile discontinuità, tutto il debito associato a investimenti e trasferimenti in conto capitale viene generalmente considerato “buono”, tanto da giustificarne l’esclusione ai fini dell’applicazione dei criteri di Maastricht. Tuttavia, la figura 1 suggerisce che una simile regola dovrebbe essere applicata solo dopo il superamento di uno standard minimo di spesa.

Nella maggior parte dei paesi e dei periodi storici, parecchie voci della spesa corrente sembrano anticipare una dinamica più moderata dell’indebitamento, anche in misura superiore alla spesa in conto capitale. Ad esempio, i grafici contenuti nella figura 1 mostrano che il debito tende a diminuire laddove sono più alti i cosiddetti “investimenti sociali”, ossia le spese per edilizia sociale, salute, istruzione, cultura e, entro certi limiti, anche per i sistemi previdenziali pubblici. Molte di queste spese, infatti, contribuiscono a stabilizzare la domanda aggregata, a sostenere la crescita (come mostrano anche Valerio Ercolani e Nicola Pavoni) e a migliorare la dotazione di capitale umano, che è cruciale nel modello di sviluppo attuale.

Nella maggior parte dei paesi europei, un quarto di secolo di “investimenti” sul benessere e sulla formazione dei propri cittadini sembra dunque aver contribuito a moderare gli squilibri dei conti pubblici agendo sulla crescita invece che sul solo deficit corrente. Purtroppo, ciò non è avvenuto dappertutto, e particolarmente in Italia, come dimostra l’ampia dispersione dei punti al di sopra delle corrispondenti curve interpolanti.

Tra le spese che sembrano aver contribuito alla moderazione del rapporto debito Pil compaiono anche quelle per la difesa e, oltre una certa soglia, anche per i servizi generali (depurate dagli interessi sul debito), l’ordine pubblico e l’ambiente. È probabile che sia il risultato di situazioni nazionali molto eterogenee e del fatto che tali voci comprendono anche impieghi che favoriscono la crescita, come quelli per la giustizia, la sicurezza, la tutela del territorio e l’efficienza della burocrazia, che migliorano nettamente l’ambiente produttivo, oppure la ricerca militare, che spesso ha significative ricadute sui settori civili. È significativo come l’incidenza di alcune spese abbia un effetto favorevole sulla crescita solo oltre una certa soglia di spesa, come se esistesse uno standard minimo da raggiungere prima che l’attività produttiva ne risenta positivamente.

All’opposto, la spesa per interessi sembra sempre anticipare una crescita del debito, per almeno tre motivi: sottrae risorse a impieghi più produttivi; spinge al rialzo anche il costo del capitale per gli investimenti privati; ha effetti di lungo andare sulla spesa futura, che dipendono essenzialmente dalla scadenza media dei titoli sul mercato. Anche le spese per affari economici (che comprendono essenzialmente gli aiuti alle imprese) sembrano anticipare un lieve peggioramento dell’indebitamento, a conferma della scarsa efficienza di questi strumenti.

Se l’Europa si dà nuovi vincoli

Le evidenze presentate nella figura 1 mostrano semplici correlazioni statistiche, che tuttavia sembrano abbastanza robuste. Ad esempio, permangono anche considerando un lasso di tempo più ampio tra spesa e debito (fino a cinque anni, invece di uno) e sembrano sostanzialmente confermate da varie stime econometriche, che tengono conto dell’effetto delle diverse quote di spesa simultaneamente, nonché di vari fattori “di controllo”.

È anche possibile interpretare le evidenze riportate nella figura 1 come un indizio che solo i paesi poco indebitati possono permettersi una spesa qualitativamente migliore, e ciò rafforza l’ipotesi che il debito non deriva tanto da una spesa o da un deficit eccessiva, quanto da un impiego inefficiente delle risorse pubbliche. In entrambi i casi è difficile pensare che misure di contenimento del debito basate quasi esclusivamente sulla compressione dell’ammontare complessivo della spesa e del deficit possano avere pieno successo, senza incidere anche sulla composizione della spesa.

Il modo in cui le risorse pubbliche vengono impiegate può avere effetti molto rilevanti sia sull’andamento del Pil negli anni successivi, sia sul grado di persistenza delle variazioni della spesa negli anni, come mostrato anche da Tommaso Monacelli. Ad esempio, è abbastanza difficile rimodulare nel tempo le spese per il personale e per le prestazioni pensionistiche, mentre è più facile razionalizzare l’uso di beni intermedi e dei sussidi, limitandone l’impatto sulla spesa e sul debito futuro.

In vista della possibile revisione delle regole fiscali europee, sarebbe dunque opportuno prevedere anche vincoli sulla composizione della spesa e sugli standard di servizi e prestazioni, accanto ai tradizionali target su spesa e deficit, proprio come si sta tentando di fare per l’amministrazione dei fondi europei per l’uscita dalla crisi pandemica (NgEU, Sure e Mes, per esempio).

* Le opinioni espresse in questo articolo sono esclusivamente quelle dell’autore e non coinvolgono in alcun modo le istituzioni di appartenenza