La trappola nascosta nelle regole fiscali europee

Le regole di bilancio europee si basano ora sui piani fiscali di medio periodo e sulle traiettorie della spesa netta dei paesi. Ma come si distingue la parte del disavanzo dovuta alle decisioni del governo da quella prodotta dalla congiuntura economica?

Lo “spazio di perdono” delle regole europee

La nuova governance economica europea è ormai entrata nella fase operativa. La sorveglianza dei bilanci nazionali si concentra oggi sui piani fiscali di medio periodo e sulle traiettorie della spesa netta differenziate per paese. Resta invece quasi invisibile una questione più tecnica, ma non meno politica: come si distingue la parte del disavanzo dovuta alle decisioni del governo da quella prodotta dalla congiuntura economica?

Il problema è particolarmente importante per l’Italia, ancora sottoposta a procedura per disavanzo eccessivo e per la quale l’Istat prevede nel 2026 una crescita di appena lo 0,7 per cento: anche un piccolo errore nella misurazione del ciclo può tradursi in miliardi di aggiustamento aggiuntivo.

Durante una recessione, le entrate diminuiscono e alcune spese, come i sussidi di disoccupazione, aumentano automaticamente, sostenendo redditi e domanda. Imporre allo stato di compensare subito il peggioramento significherebbe aumentare le imposte o tagliare la spesa nel momento peggiore. Per evitarlo, il saldo di bilancio viene separato in una componente strutturale, attribuita alle scelte discrezionali, e in una componente riconducibile all’andamento del ciclo economico. La componente ciclica rappresenta, dunque, lo “spazio di perdono” concesso dalle regole. La sua dimensione dipende dall’output gap, cioè dalla distanza tra il Pil effettivo e il Pil potenziale. Il primo è osservabile; il secondo deve essere stimato. Ed è qui che nasce il problema.

Quando il potenziale insegue il Pil

La Commissione stima il Pil potenziale attraverso una metodologia che dipende anche dal Nawru (Non-Accelerating Wage Rate of Unemployment), il tasso di disoccupazione compatibile con una crescita stabile dei salari. In teoria, questa variabile non osservabile dovrebbe riflettere caratteristiche persistenti del mercato del lavoro; nella pratica, tende a seguire da vicino la disoccupazione effettiva. Se una recessione riduce il Pil e aumenta la disoccupazione, una parte dell’aumento viene reinterpretata come strutturale: il Nawru sale, il lavoro potenziale diminuisce e con esso il Pil potenziale. La distanza tra Pil effettivo e potenziale si restringe così proprio durante la crisi. La recessione appare meno profonda nei calcoli ufficiali, una quota minore del deficit viene riconosciuta come ciclica e una quota maggiore trattata come strutturale. Si crea, dunque, un circuito vizioso: la recessione aumenta la disoccupazione, il Pil potenziale stimato diminuisce, lo spazio fiscale si restringe e l’aggiustamento deprime ulteriormente domanda e produzione, confermando a posteriori la diagnosi pessimistica iniziale.

Che cosa troviamo nei dati

In un nostro articolo, analizziamo undici paesi appartenenti all’area euro fin dalle sue origini, per il periodo 2002-2023. Combiniamo un modello che descrive il circolo vizioso appena descritto con una stima econometrica della relazione tra crescita del Pil e Nawru, confrontando i dati rivisti a distanza di anni con quelli disponibili in tempo reale, quando venivano preparati i bilanci e formulate le raccomandazioni europee. La differenza è rilevante. Nelle stime in tempo reale, un punto percentuale di crescita in più riduce il Nawru di circa 0,13 punti, quasi il doppio di quanto emerge dai dati ex post. L’effetto si concentra nei paesi periferici – Portogallo, Irlanda, Italia, Grecia e Spagna – mentre non è statisticamente significativo nei paesi core. È, inoltre, più forte prima della sospensione delle regole fiscali durante la pandemia.

Abbiamo poi stimato quanta parte dello spazio di perdono sia stata erosa da questo meccanismo. Durante la crisi dei debiti sovrani, la riduzione è sistematica in Portogallo, Italia, Grecia e Spagna. Per l’Italia equivale a circa 7,2 miliardi di euro nel 2012 e 10 miliardi nel 2013, per la Spagna raggiunge 18,4 miliardi nel 2013, mentre per la Grecia arriva a 3,9 miliardi nel 2014. Queste cifre non indicano quanto i governi avrebbero necessariamente speso in più, ma la quota di disavanzo prodotta dalla recessione che la metodologia ufficiale non ha riconosciuto come ciclica. Il risultato è stato un restringimento dei margini fiscali proprio nei paesi colpiti dalle recessioni più profonde e già sottoposti a forti pressioni finanziarie. L’asimmetria tra centro e periferia aiuta così a spiegare perché il confronto sulle regole fiscali sia tanto controverso nell’Unione europea.

Perché il problema è ancora attuale

La riforma del Patto di stabilità e crescita ha spostato l’attenzione sulle traiettorie della spesa netta e introdotto piani pluriennali differenziati, ma non ha eliminato il problema di fondo. La distinzione tra componente ciclica e strutturale continua a dipendere da variabili non osservabili, come il Pil potenziale. La questione è ancora più rilevante mentre l’Europa deve finanziare transizione energetica, difesa e un welfare sottoposto alla pressione dell’invecchiamento demografico. Il nuovo quadro ha previsto una flessibilità esplicita per la difesa e, in qualche misura, per gli investimenti energetici: la clausola nazionale di salvaguardia consente agli stati di discostarsi temporaneamente, fino al 2028, dalle traiettorie di spesa concordate. Quando emerge una priorità politica condivisa, è dunque possibile modificare il metro con cui si valuta la finanza pubblica. La stessa attenzione dovrebbe essere riservata agli stabilizzatori automatici: una recessione non dovrebbe trasformarsi, per effetto di una scelta metodologica, in una perdita permanente di capacità produttiva. Non proponiamo di abbandonare gli indicatori strutturali né di ignorare la sostenibilità del debito. Occorre, però, prestare maggiore prudenza nell’attribuire natura strutturale a ciò che può dipendere dalla congiuntura e dalle stesse politiche restrittive. Alla stima ufficiale andrebbero affiancate misure alternative, con un’indicazione esplicita dei margini di incertezza. Servirebbero, inoltre, un freno alle revisioni pro-cicliche e una regola che impedisca di classificare come permanente ciò che è probabilmente temporaneo. Il problema può essere affrontato senza riscrivere i Trattati, rivedendo in modo trasparente modelli e parametri utilizzati dalle istituzioni europee. Le regole fiscali non sono neutrali rispetto al modo in cui misuriamo l’economia: uno “spazio di perdono” che si restringe proprio quando dovrebbe allargarsi rischia di trasformarsi in un cappio.