Appalti pubblici: come affrontare il contenzioso *

I ricorsi amministrativi sono pochi e si concentrano sulle commesse più grandi. Le amministrazioni interessate rispondono riducendo le gare aperte a favore degli affidamenti diretti, soprattutto quando la loro capacità amministrativa è più debole.

Il costo del contenzioso negli appalti

La possibilità di contestare gli atti amministrativi di una stazione appaltante è una componente essenziale del sistema degli appalti pubblici, perché consente alle imprese di tutelare i propri interessi e contribuisce a garantire trasparenza, parità di trattamento e rispetto delle regole. Ma il contenzioso ha anche un costo: da una parte, può aumentare gli oneri a carico di amministrazioni e imprese; dall’altra parte, può allungare i tempi necessari per aggiudicare una gara e realizzare un investimento pubblico.

Quanto è rilevante questo costo? Quali gare sono più esposte ai ricorsi? E come cambiano le amministrazioni dopo aver ricevuto un ricorso? In un recente lavoro utilizziamo i dati granulari pubblicati nel portale della giustizia amministrativa per rispondere a queste domande. Per la prima volta colleghiamo, attraverso il codice identificativo di gara (Cig), i dati sul contenzioso 2023-25 a quelli sugli appalti pubblicati dall’Autorità nazionale anticorruzione (Anac). Nel complesso, i dati contengono 7.555 ricorsi di primo e secondo grado, relativi a 4.841 gare di appalto.

Pochi ricorsi, ma concentrati sulle gare di maggior valore

Tra il 2023 e il 2025, il contenzioso ha riguardato appena lo 0,4 per cento delle procedure, ma circa il 7 per cento del valore complessivamente bandito. La differenza è dovuta alla forte concentrazione dei ricorsi sulle commesse di maggiore dimensione.

Per le gare superiori a 5 milioni di euro, infatti, oltre l’8 per cento del valore bandito è interessato da ricorsi; al di sotto dei 500mila euro, invece, il fenomeno è quasi assente. Anche la natura del contratto conta: in termini di valore, il contenzioso interessa circa l’11 per cento dei servizi e il 9 per cento dei lavori, contro il 2 per cento delle forniture.

Incide anche il grado di contendibilità della gara. Nelle procedure più competitive (gare aperte e ristrette) l’incidenza dei ricorsi supera il 10 per cento degli importi banditi, scende all’1,5 per cento nelle procedure negoziate ed è sostanzialmente assente negli affidamenti diretti. È un risultato in parte prevedibile: le procedure aperte, più grandi e complesse, coinvolgono più concorrenti, aumentando il numero dei soggetti potenzialmente interessati a contestarne gli esiti.

Indicazioni utili emergono inoltre dall’oggetto del ricorso. Più del 90 per cento del valore degli appalti interessati dal contenzioso si concentra nelle contestazioni relative alla pubblicazione del bando, all’aggiudicazione o all’esclusione di un concorrente, ovvero le fasi nelle quali vengono definite le condizioni di accesso e viene scelto il contraente.

Questi numeri aiutano anche a interpretare meglio il fenomeno. Il contenzioso non è un evento distribuito uniformemente nell’universo degli appalti: riguarda un insieme selezionato di procedure economicamente rilevanti, competitive e relativamente più complesse.

I ricorsi e i tempi di aggiudicazione e di avvio dei lavori

Confrontando procedure simili con e senza contenzioso, le differenze di durata sono consistenti. Nei due anni successivi alla pubblicazione del bando, le gare interessate da un ricorso prima dell’aggiudicazione rimangono non aggiudicate in media 165 giorni in più rispetto a procedure comparabili senza contenzioso: un aumento superiore a un terzo del tempo totale. Per i lavori pubblici il divario è ancora maggiore: circa 174 giorni aggiuntivi, pari a un aumento prossimo al 50 per cento.

La figura 1 mostra queste differenze: la quota di procedure che hanno completato ciascuna fase dopo 6, 12, 18 e 24 mesi. Il divario si apre subito. Sei mesi dopo la pubblicazione del bando risulta aggiudicato il 29 per cento delle gare senza ricorso, contro appena il 5 per cento di quelle contestate; dopo due anni le quote salgono rispettivamente al 50 e al 28 per cento. Per i lavori pubblici il quadro è analogo: a un anno dalla pubblicazione è stato aggiudicato il 60 per cento dei bandi senza contenzioso e il 27 per cento di quelli con ricorso, e dopo due anni la distanza è ancora di 20 punti.

Figura 1

La reazione delle stazioni appaltanti

Un secondo aspetto legato al contenzioso amministrativo, meno immediato, riguarda il comportamento dell’amministrazione interessata in termini di numero e composizione delle gare bandite successivamente.

Per studiare questi aspetti, il lavoro considera il primo ricorso ricevuto da ciascuna stazione appaltante per una gara di lavori pubblici e ne confronta l’evoluzione con quella delle amministrazioni che nello stesso periodo non ne avevano ancora ricevuto uno. Dopo il primo ricorso, il numero di gare pubblicate si riduce di circa un terzo e il valore complessivo bandito del 60 per cento. Inoltre, cambia la composizione delle procedure: si riduce l’utilizzo di quelle aperte e aumenta quello degli affidamenti diretti.

Una reazione di questo tipo può avere spiegazioni diverse. Potrebbe riflettere comportamenti difensivi o una risposta prudenziale: dopo un’esperienza di contenzioso, un’amministrazione può dedicare più attenzione al controllo degli atti, astenersi dalla pubblicazione oppure scegliere procedure meno esposte al rischio di contestazione. Ma potrebbe dipendere anche da un vincolo di risorse: il personale impegnato nella gestione del ricorso ha meno tempo da dedicare alla preparazione di nuove gare e può essere spinto a preferire procedure più rapide e meno onerose. In questo caso, la riduzione dell’attività non sarebbe tanto una scelta difensiva, quanto l’effetto di minori risorse disponibili per la fase di affidamento.

Il ruolo della capacità amministrativa

L’intensità della risposta delle amministrazioni dipende dalla loro qualità amministrativa. Limitando l’analisi ai comuni, per i quali è disponibile un indicatore indipendente di qualità amministrativa (Maqi), emergono due risultati. Il primo è che i comuni con una migliore qualità amministrativa presentano una minore incidenza del contenzioso (figura 2). Il secondo è che, quando li ricevono, reagiscono in modo diverso.

Nei comuni meno capaci il primo ricorso è seguito da una forte contrazione dell’attività: il numero di bandi si riduce di circa un terzo e gli importi banditi diminuiscono sensibilmente. Inoltre, le gare aperte che continuano a essere bandite, pur essendo non contestate, richiedono quasi due mesi in più per essere aggiudicate. Nei comuni con qualità medio-alta, invece, la riduzione del numero di bandi è più contenuta, gli importi non variano in modo significativo e non si osservano variazioni nei tempi di aggiudicazione. In entrambi i gruppi si riduce il peso delle procedure aperte, a favore di modalità di affidamento più immediate.

La capacità amministrativa, dunque, conta due volte: è associata a una minore probabilità di contenzioso e, quando il ricorso si verifica, a una maggiore capacità di gestirlo senza rallentare le procedure competitive.

Figura 2

Non tutti i ritardi sono uno spreco

I nostri risultati non implicano che sarebbe desiderabile ridurre il contenzioso semplicemente perché le gare interessate dai ricorsi durano più a lungo. L’analisi misura alcuni costi osservabili del sistema di tutela giurisdizionale, in particolare quelli associati ai tempi e alle reazioni delle stazioni appaltanti. Non ne misura, invece, i benefici.

La possibilità di impugnare una decisione amministrativa tutela le imprese che ritengono lesi i propri interessi e può contribuire a prevenire errori, comportamenti opportunistici o violazioni delle regole. La presenza di un controllo giurisdizionale può inoltre indurre le amministrazioni a prestare maggiore attenzione alla predisposizione degli atti e alla motivazione delle proprie decisioni. Sono benefici difficili da quantificare con i dati a disposizione, ma estremamente rilevanti.

Il problema, quindi, non è scegliere tra gare rapide e giustizia amministrativa. È cercare di rendere compatibili le due cose: preservare un sistema che garantisca alle imprese un’effettiva tutela e assicuri il rispetto delle regole, riducendo per quanto possibile i costi che ne conseguono per la realizzazione degli investimenti.

Da questo punto di vista, i risultati suggeriscono che una parte della risposta potrebbe trovarsi non soltanto nelle regole del processo amministrativo, ma anche dentro le amministrazioni. Rafforzare le competenze delle stazioni appaltanti può aiutare sia a prevenire alcune controversie sia, soprattutto, a gestirle meglio quando si verificano. L’obiettivo non è eliminare il controllo, ma ridurne i costi senza indebolirne la funzione di garanzia.

* Le idee e le opinioni espresse in questo articolo sono da attribuire agli autori e non investono la responsabilità dell’istituzione di appartenenza.