Come superare il dualismo del mercato del lavoro

Questa opzione, tuttavia, pone bruscamente la stessa Cgil e l’intero movimento riformatore di fronte a un dilemma cruciale. Estendere a tutti i lavoratori in posizione di sostanziale dipendenza lo Statuto dei lavoratori, così com’è, non è possibile senza imporre al sistema un’ingessatura insopportabile e senza mandare a casa centinaia di migliaia, se non milioni, di persone.
Se la parola d’ordine della riunificazione del diritto e del mercato del lavoro non vuole restare uno slogan vuoto, se vuole portare a una riforma effettiva e incisiva, essa comporta l’ideazione di una nuova “rete di sicurezza” davvero suscettibile di applicazione universale: un nuovo assetto del rapporto di lavoro tipico, capace di sostituire l’intera giungla attuale di tipi contrattuali.
Voltar pagina rispetto a vent’anni di crescente dualismo del mercato del lavoro italiano è il solo significato positivo che la politica del lavoro del nuovo Governo può attribuire alla propria scelta programmatica del “superamento” della legge Biagi. Un significato che sarebbe certamente piaciuto allo stesso Marco Biagi (posso dirlo, per averne lungamente discusso con lui negli ultimi anni della sua vita) e che aiuterebbe a trovare un punto di intesa su questo tema non solo tra le diverse anime del centrosinistra, ma anche con alcuni settori dell’opposizione interessati a evitare il “muro contro muro” su quella legge.
Se questo è l’obiettivo, il nuovo assetto del rapporto di lavoro tipico dovrà, sì, estendere a tutti i lavoratori, fin dal loro primo ingresso nel tessuto produttivo, oltre alle assicurazioni sociali fondamentali per malattia, maternità/paternità, invalidità e disoccupazione, anche una protezione piena e forte contro le discriminazioni e contro l’uso arbitrario o comunque infondato del potere disciplinare. Ma, per il resto, nella prima fase della vita lavorativa i rapporti di lavoro dovranno necessariamente avere un grado di stabilità minore rispetto alle fasi ulteriori. Questo è necessario, innanzitutto, per consentire la migliore allocazione delle risorse umane nel tessuto produttivo: ciò che può richiedere talvolta più di un tentativo di inserimento aziendale della stessa persona, in funzione del suo stesso interesse alla migliore valorizzazione delle sue capacità. Ma è necessario, inoltre, per evitare un drastico effetto depressivo sulle possibilità dei giovani di accesso al lavoro regolare: in un sistema nel quale la prima assunzione fosse consentita soltanto con un rapporto di lavoro ad alto grado di stabilità, i più giovani sarebbero fortemente penalizzati rispetto a chi già lavora e ha quindi già alle spalle una storia professionale che fornisce informazioni sulle sue qualità specifiche (non va dimenticato che proprio per questo, nella seconda metà degli anni Settanta, fu il sindacato – sulla scorta soprattutto di un’idea di Bruno Trentin – a chiedere l’introduzione del contratto di formazione e lavoro: cioè, in sostanza, un contratto a termine di ingresso con retribuzione ridotta, in funzione dell’inserimento professionale dei più giovani).

I tre progetti che vengono presentati qui di seguito costituiscono un contributo a questa riforma. L’idea che li accomuna è quella di delineare un dispositivo di accesso graduale al regime di stabilità piena del rapporto di lavoro, suscettibile di sostituirsi integralmente all’insieme eterogeneo dei rapporti di lavoro “fuori standard” che caratterizzano il regime attuale.
Il primo (Boeri-Garibaldi) prevede un rapporto di lavoro unico a tempo indeterminato, assistito fin dall’inizio da protezione forte (articolo 18 dello Statuto dei lavoratori) contro discriminazioni e licenziamento disciplinare ingiustificato, e, per quel che riguarda il licenziamento per motivi economico-organizzativi, caratterizzato da un primo periodo di tre anni di protezione soltanto indennitaria. Il secondo (Leonardi-Pallini) si caratterizza rispetto al primo per una flessibilizzazione più limitata della tutela contro il licenziamento per motivi economico-organizzativi: un periodo di franchigia allungato fino al massimo di un anno, seguito da un regime di mera incentivazione dell’accordo economico tra le parti per la cessazione del rapporto in alternativa all’applicazione della vecchia disciplina protettiva, sul modello della legge tedesca Hartz del 2003.  Il terzo (Andrea Ichino) si distingue invece dai primi due per la previsione, in alternativa al contratto da tempo indeterminato con protezione piena fin dall’inizio, della possibilità di prima assunzione con un contratto a termine di durata non inferiore a tre anni, non rinnovabile presso la stessa impresa, fruibile dallo stesso lavoratore fino a un massimo di tre volte presso imprese diverse, e con costi di transazione ridotti al minimo; in altre parole: libertà di sperimentare con il lavoratore a termine, purché sia un esperimento serio, con un orizzonte temporale sufficientemente ampio, sul quale l’ente o impresa che assume investe almeno tre anni di retribuzione (una soluzione che presenta un interesse particolare per il settore pubblico).
Sono solo tre possibili assetti di un nuovo regime unitario del rapporto di lavoro tipico, suscettibili anche di combinazione tra loro, o di diverse modulazioni dei parametri di protezione. Suscettibili, peraltro, di favorire l’ingresso o il rientro nel mercato del lavoro non solo dei giovani, ma anche delle donne dopo la maternità, nonché di qualsiasi lavoratore maturo o anziano, per il quale l’alternativa secca tra disoccupazione e stabilità integrale costituisce sovente un ostacolo grave al reimpiego. Sono tre possibili riforme della materia a costo zero per le casse dello Stato. E sono tre possibili riforme politicamente più facili, per la prudenza e moderazione cui sono ispirate, rispetto ad altre di cui si è discusso di recente in Europa (tutte e tre meno radicali, per esempio, rispetto a quella proposta da Blanchard e Tirole, che pure merita sempre di essere tenuta presente nel dibattito, per la logica stringente cui essa si ispira).
Ma ciò che più conta è che, per un verso, il superamento del dualismo attuale tra lavoro “di serie A” e “di serie B” non è ragionevolmente pensabile se non attraverso una rimodulazione delle protezioni almeno nella prima fase della carriera lavorativa di tutte le persone. Per altro verso, esso è politicamente proponibile – nel quadro di una riforma concertata tra le parti e il Governo sul modello dell’accordo tripartito spagnolo di questi giorni – proprio in quanto la rimodulazione riguarda soltanto quella prima fase, non intaccando pertanto l’assetto del rapporto né nella fase intermedia né in quella finale.

Si tratta di una premessa e di un obiettivo importanti e condivisibili, perché questa impostazione contribuisce a superare un limite del dibattito sui problemi e le prospettive di riforma del mercato del lavoro italiano. Il dibattito, infatti, si è svolto principalmente sulla base di un preciso presupposto teorico, che individua nei costi di licenziamento, considerati troppo alti in Italia, il problema fondamentale, la cui soluzione è rappresentata da una maggiore flessibilità degli istituti contrattuali. Le forme contrattuali flessibili, infatti, consentirebbero di diminuire i costi di licenziamento, e di conseguenza, di spostare “in alto a destra” la domanda di lavoro.
Il successo della parasubordinazione e in particolare dei co.co.co, almeno fino a che proprio la legge 30 non ne ha ridotto il campo di applicabilità, non è stato dovuto, però, al contenimento dei firing cost: qualsiasi forma di contratto a termine, infatti, offre una uguale soluzione al problema, laddove prevede la temporaneità del rapporto di lavoro.
Il motivo principale per cui le imprese (e le pubbliche amministrazioni) hanno fatto ricorso e tuttora ricorrono ai contratti di parasubordinazione è la minore incidenza degli oneri sociali (e quindi del Clup, ipotizzando una uguale produttività del lavoratore). Se la questione fosse davvero il “matrimonio a vita” tra impresa e lavoratore che il contratto a tempo indeterminato (insieme all’articolo 18) configura, allora alle imprese basterebbe fare ricorso al contratto a tempo determinato, che esiste da sempre. Ma la parasubordinazione ha rappresentato un’alternativa preferibile proprio perché, a parità di retribuzione netta, costa meno in termini di oneri sociali e, data la debolezza contrattuale del parasubordinato, ne consente comunque la traslazione sul lavoratore stesso. Il parasubordinato, dunque, ha “spiazzato” il tempo determinato e non il tempo indeterminato.
Se il ragionamento appena effettuato non è infondato, allora ci sembra lievemente strabico un dibattito che, avendo per oggetto la parasubordinazione, sia incentrato sul tema dei firing cost, su cui ci sembrano insistere anche le proposte pubblicate su lavoce.info.
Il mercato del lavoro italiano è sicuramente inefficiente dal punto di vista allocativo e la legge 30 non ha di certo migliorato la situazione. (1) Quindi è necessario che si rimetta mano alla legislazione, semplificando drasticamente il quadro normativo, per perseguire gli obiettivi che giustamente le proposte pubblicate si prefiggono, in particolare la forte disincentivazione o, al limite, l’abolizione ex-legis della parasubordinazione. Si potrebbe rilanciare anche l’idea, originariamente proposta da Pietro Garibaldi sempre su lavoce.info, di una contrattazione totalmente libera, pur nel quadro di alcuni diritti e garanzie inderogabili riconosciute al lavoratore.
Detto questo, però, le proposte fatte ci sembrano aggredire solo un lato del problema perché l’inefficienza del mercato del lavoro italiano deve essere inquadrata nel generale stato di debolezza del sistema produttivo nazionale e di insostenibilità del nostro welfare state di stampo lavoristico e categoriale. Ci sembra, cioè, che il successo della parasubordinazione, e il proliferare delle partite Iva dopo la legge 30, sia un segnale del fatto che le imprese italiane (non tutte, ma una parte consistente) non siano più in grado, o non abbiano più l’intenzione, di finanziare il sistema di tutele sociali che il welfare state italiano riconosce al lavoratore “tipico”, né alcuni diritti costituzionalmente riconosciuti come le ferie obbligatorie, la garanzia dell’orario di lavoro e la stabilità di mansioni e competenze. Se questo dubbio ha un qualche fondamento, allora un punto fondamentale – solo frettolosamente accennato dagli interventi pubblicati su lavoce.info – è una profonda riforma del welfare (e non solo degli ammortizzatori sociali) sulla base dei principi di universalità e individualità della prestazione che si integri strettamente con qualsivoglia riforma del mercato del lavoro. L’alternativa, inaccettabile, è quella di soddisfare la domanda di “flessibilità” di quella parte delle imprese che, in realtà, chiede una riduzione strutturale del costo del lavoro ottenuta al prezzo della compressione dei diritti e delle garanzie sociali dei lavoratori e dei disoccupati.

(1) Per una critica più circostanziata, si permetta di rimandare a Lamelas e Rodano 2005.

Questi lavoratori possono trovare difficoltà nel reperimento di occupazione perché hanno scarsa professionalità “pratica”, anche se magari dispongono di una formazione teorica elevata, e di una produttività più ridotta rispetto a un lavoratore ordinario dovuta alla minore esperienza e capacità. Il che rende meno conveniente per l’impresa l’erogazione di un salario che sia equivalente a quello di un lavoratore normale. Per ovviare a questa situazione occorrerebbe:
a) eliminare tutta la congerie di vari contratti a termine previsti dalla legislazione vigente per l’ingresso dei giovani nel mercato del lavoro;
b) prevedere un contratto formativo di durata predeterminata legata al tipo di formazione che deve essere effettuata, che dovrà essere svolta sia all’interno che all’esterno dell’azienda e dovrà essere certificata da soggetti pubblici o privati specializzati;
c) stabilire un numero massimo di contratti formativi, con lo stesso o con diversi datori di lavoro e relativi a professionalità differenti, per evitare l’abuso della formazione e di imporre al lavoratore uno stato di perenne “precarietà formativa”;
d) garantire al giovane un salario netto equivalente a quello di un lavoratore ordinario, ma con un costo del lavoro ridotto in modo consistente, per compensare la sua minore produttività media;
e) introdurre incentivi economici per agevolare la stabilizzazione del rapporto alla cessazione il periodo di formazione, che, se convertito in rapporto di lavoro a tempo indeterminato, non potrebbe avere il periodo di prova.

Per questa tipologia contrattuale sarebbe necessario chiarire che soltanto le esigenze temporanee di lavoro, specificate dalla legge e dalla contrattazione collettiva, possono giustificare un contratto a termine. La proroga del contratto, possibile soltanto per le stesse esigenze temporanee o per altre che siano eventualmente sopravvenute, dovrebbe essere contenuta entro i limiti massimi rigorosi. Nel caso di reiterazione di contratti a termine per esigenze temporanee ricorrenti che fanno di questo contratto una modalità ordinaria di utilizzazione del lavoro a termine, sarebbe opportuno introdurre un limite massimo ai rapporti a tempo determinato, per favorire le assunzioni stabili. Anche in questo caso sarebbe opportuno introdurre incentivi economici per la stabilizzazione dei contratti temporanei. I limiti all’utilizzazione del contratto, sia di tipo qualitativo che quantitativo (con “tetti” massimi alle assunzioni in percentuale rispetto ai lavoratori stabili), dovrebbero essere affidati alla contrattazione collettiva.
Queste proposte consentirebbero di soddisfare le esigenze di alcuni settori economici, che sono sottoposti a variazioni nella domanda di beni di servizi provenienti dal mercato molto più accentuate rispetto al passato, riaffermando nello stesso tempo la centralità del contratto a tempo indeterminato come normale rapporto di lavoro.

Anch’io penso che sarebbe necessario prevedere periodi di prova più lunghi di quelli attualmente previsti dalla contrattazione collettiva e che sono assolutamente insufficienti per comprendere le qualità personali e caratteriali del lavoratore.
Non mi sembra, al contrario, che, dopo quanto è accaduto nel recente passato (referendum sull’articolo 18, mobilitazione sindacale), vi siano le condizioni per una riforma della disciplina dei licenziamenti. D’altra parte, sia dal punto di vista scientifico, sia sotto il profilo empirico, non esiste alcuna prova di una correlazione negativa tra una tutela forte dei licenziamenti e i tassi di attività e di occupazione presenti nel nostro paese (come dimostra la situazione del Nord e del Centro Italia).
Sono convinto, invece, che sarebbe opportuno introdurre una riforma del processo del lavoro che preveda un procedimento speciale, modulato su quello dell’articolo 28 dello Statuto dei lavoratori, che permetta di avere in tempi assai rapidi un doppio grado di giudizio in materia di licenziamenti individuali e collettivi. L’esito celere della controversia, infatti, renderebbe assolutamente meno drammatico l’eventuale accertamento dell’illegittimità del licenziamento e, in considerazione della difficoltà di rientrare in un’azienda nella quale non si è graditi, stimolerebbe il lavoratore a chiedere l’indennità sostitutiva della reintegrazione o a trovare soluzioni transattive (riducendo, anche in questo caso, l’impatto negativo sulle imprese).

Oltre alla previsione di un salario minimo per i lavoratori oggi non garantiti dalla contrattazione collettiva, è assolutamente necessario prevedere un’indennità di disoccupazione ben più consistente di quella attuale soprattutto per i giovani o per i lavoratori che utilizzino forme contrattuali flessibili e per i quali c’è una continua alternanza tra lavoro e non lavoro. Qualora non vi fossero le risorse necessarie, sarebbe opportuno introdurre una imposta specifica e generalizzata che, con un sacrificio individuale e non molto elevato, garantisca il finanziamento (come accade con “l’eurotassa” che ci consentì l’ingresso in Europa).

Le analisi più recenti hanno messo in evidenza che i parasubordinati sono molto meno di quanto si credeva (400mila unità nel 2004, secondo il Rapporto Cnel 2005) e che quindi il dibattito che da anni si sta sviluppando su questo tema non è forse così giustificato. La maggior parte degli studiosi concordano sull’inidoneità del “progetto” a selezionare effettivamente questa tipologia di lavoro. Nell’ambito dell’attuale definizione dei co.co.co prevista dall’articolo 409 cpc, che non andrebbe modificata, occorrerebbe prevedere l’esistenza di due contratti di collaborazione, una a termine, per esigenze temporanee, e una a tempo indeterminato. Bisognerebbe poi prevedere il medesimo costo contributivo del lavoro subordinato (per non stimolare convenienze a eludere gli oneri della subordinazione), garantire tutele adeguate per malattia, infortunio, gravidanza (più incisive di quelle attuali) e, nelle collaborazioni a tempo indeterminato, prevedere la possibilità di recedere dal rapporto con un’indennità risarcitoria modulata sulla lunghezza del servizio prestato.
Questa disciplina dovrebbe essere prevista soltanto per le collaborazione effettuate in una situazione di “dipendenza economica”, determinata in base a caratteri particolari (ad esempio, la monocommittenza) o a indici economici.