Revisioni Pnrr: sono tutte giustificate?

Le modifiche al Pnrr proposte dal governo sono tutt’altro che marginali. Riguardano quasi la metà delle misure e coinvolgono risorse ingenti. Le ragioni dei cambiamenti spesso non sono chiare. Alla Commissione andrà presentato un documento più articolato.

La relazione al Parlamento

Il 1° agosto il governo ha presentato al Parlamento le proposte per la revisione del Pnrr e il capitolo REPowerEU e ha raccolto il mandato di Camera e Senato per trasmetterle alla Commissione europea entro il termine di fine mese.

L’articolo 21 del Regolamento europeo del Dispositivo di ripresa e resilienza (Ue 2021/241) precisa che uno stato membro può richiedere alla Commissione di modificare o addirittura di sostituire il proprio Piano originario, ma solo se siano emerse circostanze oggettive che ne impediscano la realizzazione. Inoltre, il lancio del Piano REPowerEU, come risposta europea alla crisi energetica, consente agli stati membri di modificare i Piani nazionali con l’aggiunta di un capitolo dedicato alle nuove azioni per realizzare gli obiettivi lì previsti, quali la diversificazione delle fonti di approvvigionamento energetico, la diffusione delle energie rinnovabili e la promozione del risparmio energetico.

Il documento presentato dal governo, da un lato, prospetta una serie di aggiustamenti ai target e ai milestone relativi agli investimenti e alle riforme incluse nel Piano concordato con le istituzioni europee nel luglio 2021 e, dall’altro, individua una serie di nuovi interventi destinati a costituire il nuovo capitolo REPowerEU. 

Una rimodulazione sostanziale del Pnrr

Sul primo fronte, la rimodulazione del Pnrr originario è tutt’altro che un “intervento di piccola manutenzione”. Il governo propone ben 270 modifiche su 190 target o milestone dei 349 (54 per cento) ancora da realizzare e sull’allocazione delle risorse finanziarie (tabella 1). Gli aggiustamenti coinvolgono pressoché metà (49 per cento) delle misure (investimenti e riforme) che compongono il Pnrr. Ben il 76 per cento del totale delle risorse attualmente disponibili (145 miliardi di euro su 191,5) sono in qualche modo coinvolte da almeno una delle revisioni. Il quadro complessivo è dunque di affanno generalizzato nella capacità di portare a termine il Piano nei tempi (giugno 2026) e secondo gli obiettivi quantitativi inizialmente concordati. 

Sul secondo fronte, per quegli aggiustamenti che si concretizzano in vere e proprie cancellazioni di misure, si prevede un riutilizzo delle risorse così rese disponibili sul capitolo REPowerEU che, a detta del governo, non dovrebbe presentare le stesse criticità: bisognerà in questo caso prestare molta attenzione a prevedere finanziamenti di opere che siano coerenti gli obiettivi del Pnrr.

Le modifiche proposte riguardano tuttavia un’ampia gamma di profili differenti per natura e per rilevanza. Scandagliando a fondo il documento del governo si può verificare che il 35 per cento del totale delle modifiche proposte è in realtà rappresentato da adattamenti meramente formali che aiutano a chiarire la terminologia descrittiva dell’investimento o della riforma e a meglio garantire il completamento del Piano sul versante amministrativo (tabella 2). 

Gli altri aggiustamenti sono invece sostanziali: nel 21 per cento dei casi si tratta di differimenti nelle scadenze di target/milestone tali da renderli più facilmente raggiungibili alla scadenza prevista, nel 40 per cento di rimodulazioni quantitative o di ridefinizioni dei target/milestone con abbassamento dell’asticella degli output da realizzare e nel 5 per cento di cancellazioni di intere misure o sub-misure. 

Tra le missioni che sono interessate da una quota maggiore di proposte di modifica sostanziali ci sono quella della salute (90 per cento) e quella dell’istruzione e della ricerca (80 per cento).

Tra le proposte di revisione ne spiccano alcune, soprattutto collegate a target/milestone riferiti a riforme, che coinvolgono ambiti sotto i riflettori delle raccomandazioni indirizzate dalla Commissione europea all’Italia. Per esempio, nell’ambito della riforma dell’amministrazione fiscale c’è il ridimensionamento dell’obiettivo di riduzione del tax gap giustificato in modo piuttosto singolare con il deterioramento della liquidità delle imprese, ma forse anche come riflesso dell’impostazione della delega fiscale. Oppure, nell’ambito della riforma per la riduzione dei tempi di pagamento della pubblica amministrazione, dello slittamento del termine per il raggiungimento del target di velocizzazione dei versamenti entro un mese in media. 

Le due modifiche, soprattutto la prima, dovranno essere argomentate in modo convincente di fronte alla Commissione.

Le ragioni delle modifiche

Nel documento del governo le proposte di modifica sono – per la verità non sempre – motivate sulla base di una serie di circostanze, tra cui le più ricorrenti sono l’aumento dei prezzi delle materie prime e dell’energia a seguito della guerra in Ucraina, la rilevante incidenza dei “progetti in essere” che rende difficile la rendicontazione e il rispetto del principio del Do-No-Significant-Harm (Dnsh), la numerosità dei soggetti attuatori che ostacola la gestione degli adempimenti amministrativi e il rispetto delle scadenze. Si tratta di argomentazioni spesso vaghe e discutibili, che talvolta fanno riferimento a fattispecie che difficilmente possono essere ricondotte alle “circostanze oggettive” richieste dal regolamento Ue per l’accoglimento delle proposte di revisione del Piano, come ad esempio i ritardi nelle autorizzazioni necessarie per la realizzazione di infrastrutture. Sarà pertanto necessario che la richiesta ufficiale di rimodulazione recapitata alla Commissione vada ben oltre le argomentazioni riportate nel documento presentato al Parlamento.

Peraltro, dall’illustrazione che il documento del governo dedica alle criticità evidenziate per motivare le modifiche proposte per le singole misure non è immediato ricavare elementi di “valutazione comparativa” tra i vari interventi, che permettano di comprendere per esempio le ragioni per cui di alcune misure si prospetti la cancellazione dal Pnrr, mentre per altre soltanto riduzioni – anche drastiche – dei target quantitativi o slittamenti – anche significativi – dei tempi di attuazione. Addirittura, il documento non dedica alcuna argomentazione specifica per giustificare la cancellazione della misura finanziariamente più rilevante tra le escluse, quella degli interventi comunali per la resilienza, la valorizzazione del territorio e l’efficienza energetica (vedi sotto).

Il ruolo dei comuni e delle città metropolitane

La maggior parte (14,2 miliardi) delle misure definanziate ha come soggetti attuatori comuni o città metropolitane, che vedranno praticamente dimezzarsi le risorse a loro inizialmente assegnate (28,32 miliardi – fonte: Italia Domani). 

Una delle motivazioni ricorrenti a giustificazione dei tagli è che in molti comuni si sono riscontrate difficoltà amministrative nella realizzazione dei progetti, soprattutto nella gestione dei bandi. Ma le criticità non si risolvono rinunciando a circa 14 miliardi di progetti, andrebbero invece adottate misure adeguate perché i comuni possano procedere alla realizzazione dei progetti. Ad esempio, valorizzando una struttura intercomunale che già in molte realtà esiste: le Unioni di comuni. Attualmente in diversi bandi Pnrr non è prevista la partecipazione delle Unioni di comuni, mentre un coinvolgimento diretto di questi enti eviterebbe complesse procedure di trasferimento di competenze su cui spesso oltretutto i comuni manifestano una certa ritrosia. 

Tra le principali misure di competenza di comuni e città metropolitane cancellate dal Pnrr troviamo interventi che sembrano di particolare urgenza e attualità, visti gli ultimi eventi climatici. Per esempio, gli interventi per la valorizzazione del territorio e l’efficienza energetica dei comuni, che in parte comprende anche progetti per la prevenzione e mitigazione dei rischi connessi al rischio idrogeologico e la messa in sicurezza dei centri abitati (6 miliardi), gli investimenti per la gestione del rischio di alluvione e del rischio idrogeologico (1,287 miliardi). Vi è poi l’intervento per manutenzione e riuso di aree pubbliche ed edifici, rigenerazione e valorizzazione di aree urbane sottoutilizzate o inutilizzate (2,5 miliardi). Su quest’ultima misura i comuni hanno già impegnato risorse rilevanti a valere sui fondi Pnrr. Ad esempio, i dati Anac sui contratti pubblici indicano che per il progetto “Rete metropolitana per la conoscenza. La grande Bologna” sono già stati messi a bando servizi per progettazione e lavori per 16,7 milioni di euro, così come il comune di Milano ha già messo a gara 17 milioni di euro per il programma “Mica – Milano integrata connessa e accessibile”. Per questi progetti di investimento già avviati è ancora più urgente trovare coperture alternative ai fondi Pnrr, per evitare il rischio che i lavori si interrompano o che oneri aggiuntivi non programmati vadano a gravare sulle risorse proprie dei comuni.

In conclusione, pensiamo sia importante che il governo trasformi il rapporto presentato al Parlamento, che di fatto si presenta ancora come una sorta di bozza, in un documento che argomenti in modo puntuale le criticità rilevate e le modifiche proposte e che specifichi in modo chiaro le coperture e la tempistica del loro reperimento dei 15 miliardi per il momento tagliati e che si dice di voler comunque finanziare.