Più energia e meno riqualificazione territoriale nel nuovo Pnrr

I motivi di alcune modifiche al Pnrr non sono chiari, visto che i progetti erano in via di attuazione. Né sarà facile trovare le risorse aggiuntive necessarie. Le misure legate a RepowerEU potrebbero prevedere elevati sussidi al mondo delle imprese.

Il nuovo Pnrr all’esame dell’Ecofin

Il Consiglio europeo “Economia e finanza” – Ecofin dell’8 dicembre dovrebbe, a meno di sorprese, approvare la revisione del Piano nazionale di ripresa e resilienza italiano proposta dalla Commissione europea una decina di giorni fa. Si tratta di una modulazione del Piano a cui si è giunti dopo mesi di trattative tra Commissione e governo italiano, seguite alla presentazione, da parte di quest’ultimo, nell’agosto scorso, di una prima proposta di revisione. Non si può dire che si tratti di una promozione né di una bocciatura per il governo: la proposta iniziale di agosto è stata continuamente aggiustata nel corso delle negoziazioni con la Commissione per arrivare all’accordo. Il risultato finale è distante sia dalla proposta iniziale di revisione del governo sia ovviamente dal Pnrr originario trasmesso alla Ce nell’aprile 2021. Se il nuovo sentiero imboccato è più realistico del precedente, lo vedremo da qui al 2026.

Cosa cambia con il nuovo Pnrr

La revisione tocca massicciamente il Piano finora in attuazione: se 107 misure rimangono invariate, ben 82 vengono corrette nei milestone/target/finanziamento, ad esempio, l’obiettivo sugli asili nido viene ridotto da 264mila a 150mila nuovi posti (tabella 1). Vengono poi introdotte ventitré nuove misure tra investimenti e riforme (per complessivi 15,4 miliardi di finanziamenti Pnrr), di cui però diciassette sono relative alla Missione 7 (per 11,2 miliardi di euro) che, in attuazione del programma RePowerEU, è stata ora integrata nel Piano. Restano sei nuove misure che si aggiungono a quelle delle missioni esistenti (4,3 miliardi di euro). Infine, la revisione della Commissione prevede la cancellazione completa di quattro misure inserite nel Pnrr originario contro le ben nove linee di investimento che il governo italiano chiedeva di tagliare integralmente nella sua proposta iniziale di riformulazione.

Le misure che sono uscite completamente dal Piano sono i cosiddetti piccoli interventi dei comuni (6 miliardi), gli investimenti per le aree interne su infrastrutture sociali di comunità e strutture sanitarie di prossimità territoriale (825 milioni), la promozione degli impianti innovativi (incluso offshore) (675 milioni) e la valorizzazione dei beni confiscati alle mafie (300 milioni). Invece, non sono invece state definanziate integralmente cinque misure che il governo voleva cancellare: tra queste, gli investimenti in progetti di rigenerazione urbana, i Piani urbani integrati, le misure per la gestione del rischio di alluvione e per la riduzione del rischio idrogeologico.

Almeno dai dati disponibili, non risulta molto chiara la motivazione del taglio completo o del cospicuo definanziamento di queste ultime misure in favore di progetti legati a REPowerEU. Ad esempio, per i Piani urbani integrati, quasi la metà dei fondi programmati risultano già impegnati, per i piani di rigenerazione urbana circa la metà dei progetti è già a bando per più del 70 per cento dei fondi assegnati. Appurato, comunque, che i cambi sono stati di fatto accettati dalla Commissione europea, sarebbe opportuno che il governo, dati alla mano, facesse chiarezza sul punto. Le misure legate a RepowerEU potrebbero prevedere un ammontare molto elevato di sussidi al mondo delle imprese rispetto a quelle cancellate o definanziate, che in gran parte erano investimenti pubblici a livello locale. Tale caratteristica potrebbe rendere target e milestone più facilmente raggiungibili. Se è così, il cambio proposto avrebbe sicuramente una motivazione plausibile, ma bisognerebbe anche prevedere un monitoraggio molto stringente sul rispetto dei criteri per l’erogazione dei sussidi per evitare quanto successo con il Superbonus.

Tabella 1 – Confronto tra revisione Pnrr approvata dalla Ce e Pnrr iniziale: tipologie di variazioni per missione

Le rate future

Cambia in modo significativo il numero e la collocazione temporale dei milestone e target fissati dalla Commissione per il rilascio delle rate di finanziamento (tabella 2 – prime due colonne). In particolare, il numero degli obiettivi ancora da conseguire aumenta da 349 a 440, anche ovviamente per l’inserimento della nuova missione 7 sul RePowerEU (38 nuovi milestone e target), ma non solo. I target ancora da realizzare sono slittati verso le rate in scadenza nel 2025 e 2026 (275), il che mette in chiaro quanto la concentrazione degli obiettivi nella fase finale del Piano sia diventata, dopo la revisione del Pnrr, ancora più impegnativa di quanto lo fosse già prima. Mentre la quinta rata in scadenza tra meno di un mese (fine 2023) prevede 17 milestone e target in meno rispetto alla programmazione degli obiettivi originaria.

Le future rate di finanziamento stabilite dalla Ce riflettono, in qualche misura, lo spostamento in avanti di milestone e target (tabella 2 – ultime due colonne). La consistenza finanziaria delle prossime due rate (in scadenza rispettivamente a fine 2023 e a giugno 2024) viene infatti tagliata di ben 10,6 miliardi di euro con conseguenti carenze di cassa per i conti pubblici rispetto a quanto previsto. È anche significativo che le minori assegnazioni siano compensate – sempreché tutti i milestone e target siano effettivamente raggiunti – soltanto con l’ultima rata, quella di fine 2026, che viene incrementata di quasi 12 miliardi di euro rispetto all’attuale programmazione, un fatto sembra evidenziare una certa diffidenza della Commissione rispetto alla capacità del nostro paese di portare a compimento il Piano, anche dopo la revisione. 

Tabella 2 – Confronto tra revisione Pnrr approvata dalla Ce e Pnrr iniziale: variazioni nelle milestone e target e importi di finanziamento (milioni di euro) per rate di finanziamento

La dimensione finanziaria del Pnrr cresce di 2,9 miliardi di euro, raggiungendo i 194,4 miliardi. La novità fondamentale è l’attivazione della nuova Missione 7 dedicata al REpowerEU: la sua dotazione è di 11,2 miliardi (tabella 3), molti meno dei 19,2 prospettati dal governo nella sua proposta di revisione di agosto. Oltreché dal finanziamento aggiuntivo europeo di 2,9 miliardi, la nuova missione attinge risorse dalla contrazione di alcune delle missioni esistenti, per un totale di 8,2 miliardi. Si tratta principalmente della Missione 2 “Rivoluzione verde e transizione ecologica” e della 5 “Coesione e inclusione” e delle loro componenti: in particolare, sulla M2C4 “Tutela del territorio e della risorsa idrica” sono stati cancellati integralmente i piccoli interventi dei comuni, alla M5C2 “Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore” sono stati sottratti quasi 3 miliardi e sulla M3C1 “Investimenti sulla rete ferroviaria” sono stati cancellati quasi 2 miliardi.

Tabella 3 – Confronto tra revisione Pnrr approvata dalla Ce e Pnrr iniziale: variazioni negli importi dei finanziamenti per missioni e componenti (milioni di euro)

Dove trovare le risorse?

Con un prossimo decreto, il governo dovrà riassegnare le risorse finanziarie rese disponibili dal nuovo Piano alle singole linee di investimento modificate dalla revisione e ai singoli progetti, nonché indicare specificamente quali fonti alternative assegnare al finanziamento degli investimenti che sono definanziati integralmente (ad esempio, i piccoli interventi dei comuni) o parzialmente (ad esempio, il piano asili nido) dalla rimodulazione del Pnrr. È quest’ultimo un impegno più volte ribadito dal ministro Fitto, che tuttavia non sarà facile da realizzare, per almeno due ragioni. Da un lato, perché i finanziamenti alternativi già disponibili a legislazione vigente (ad esempio, i fondi di coesione) sono spesso sottoposti a condizionalità che, pur diverse da quelle del Pnrr, potrebbero comunque non essere soddisfatte da tutti i progetti ora esclusi dal Piano. Dall’altro, perché il reperimento di finanziamenti alternativi si annuncia assai difficoltoso data l’attuale situazione dei conti pubblici e le nuove regole della governance europea di prossima approvazione.