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Lo spettro di un paese “arlecchino”

Non è la “secessione dei ricchi” perché le risorse per le materie devolute saranno decise anno per anno dallo stato centrale. Il pericolo per il paese è il moltiplicarsi di norme e burocrazie: può manifestarsi subito, a prescindere dalla stima dei Lep.

Il disegno di legge sull’autonomia differenziata

Il disegno di legge sull’attuazione dell’autonomia differenziata, secondo quanto previsto dall’articolo 116 della Costituzione, modificato in sede referente dalla 1a Commissione permanente Affari costituzionali, è stato approvato al Senato e attende ora l’approvazione definitiva da parte della Camera.

Al di là dei contenuti, è evidente il carattere di “bandiera elettorale” del provvedimento, che infatti ha avuto un immediato rimbalzo mediatico, con i partiti di governo che parlano di riforma fondamentale per ammodernare il paese e le opposizioni che vi vedono invece la spaccatura definitiva del paese e la violazione del carattere unitario della repubblica.

Ma che cosa c’è scritto nel provvedimento? E quali sono i rischi reali?

La secessione dei ricchi?

Uno dei rischi più paventati dagli oppositori al provvedimento è la cosiddetta “secessione dei ricchi”, con le regioni più ricche che si tengono i tributi nazionali incassati nel proprio territorio e se ne vanno per la propria strada, lasciando il resto del paese ad accontentarsi delle risorse residue.

Non c’è dubbio che questo è il progetto che è stato raccontato dalla Lega ai propri sostenitori ai tempi del referendum per l’autonomia nel 2017. Il Veneto o la Lombardia vorrebbero diventare come il Trentino o le altre regioni a statuto speciale che, appunto, si tengono gran parte dei tributi incassati nel proprio territorio. Una devoluzione delle risorse in stile Trentino, tuttavia, non è mai stata contemplata, nemmeno nelle versioni precedenti del documento. È però vero che, come abbiamo scritto altrove, una possibile interpretazione dell’originario disegno di legge del ministro Calderoli poteva andare in questa direzione. Le regioni che avessero ottenuto una devoluzione di funzioni avrebbero avuto le risorse per finanziarle sotto forma di compartecipazioni ad aliquota fissa sui tributi nazionali incassati sul proprio territorio, contando poi su una maggiore dinamica della propria base imponibile rispetto alla spesa da finanziare per appropriarsi di maggiori risorse, con tutti i rischi che questo avrebbe poi comportato in termini di tenuta dei conti pubblici e di perequazione rispetto al resto del territorio. Ma almeno alla luce delle modifiche apportate al comma 2 del nuovo articolo 7, il rischio non c’è più.

L’articolo 7, infatti, ora prevede una Commissione paritetica che procede “annualmente alla ricognizione dell’allineamento tra i fabbisogni di spesa già definiti e l’andamento del gettito dei tributi compartecipati”. In particolare, si adotteranno “le necessarie variazioni delle aliquote di compartecipazione definite (…) garantendo comunque l’equilibrio di bilancio e nei limiti delle risorse disponibili”. Tali modifiche si possono rendere necessarie sia perché può variare il “livello essenziale” delle prestazioni (a causa di mutate condizioni tecnologiche o del contesto socioeconomico: nuovo articolo 3, comma 7), sia perché possono mutare le disponibilità di bilancio. Il legislatore sembra dunque aver in mente un modello in cui ogni anno si aggiornano le compartecipazioni attribuite alle regioni in modo da garantire un trasferimento di risorse che soddisfi i fabbisogni di spesa come individuati dai Lep, i famosi livelli essenziali delle prestazioni, che già definiti dalla commissione Cassese dovrebbero essere ora quantificati (e il provvedimento approvato al Senato si dà ora altri due anni per farlo). Il pallino resterebbe dunque nelle mani dello stato centrale che ogni anno deciderebbe quante risorse attribuire alle regioni per le funzioni devolute. Non c’è nulla di nuovo in tutto questo. Si tratta dello stesso schema che viene adottato per il finanziamento della sanità. Le regioni non partecipano con loro tributi al finanziamento delle funzioni devolute, ma queste sono semplicemente finanziate di anno in anno dallo stato centrale in base alle risorse rese disponibili centralmente dalla legge di bilancio, secondo uno schema così detto top-down.

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Lo schema top-down

La necessità di assicurare la compatibilità con gli equilibri di bilancio trasforma i Lep da livelli di servizio “assoluti”, garantiti costituzionalmente. a livelli di servizio minimi “relativi”. Per capirsi, si immagini che ci siano solo due regioni, A e B, e che per A si identifichi un Lep che implica un costo pari a 10 mentre per B un costo pari a 20. Il totale delle risorse necessarie a finanziare i Lep “effettivi” (in base a un approccio bottom-up) sarebbe dunque di 30 e i coefficienti impliciti di assegnazione delle risorse (basati sui Lep) diventerebbero un terzo per A e due terzi  per B. Ma se le risorse compatibili con gli equilibri di bilancio sono soltanto 20 (invece di 30, quelle che servirebbero per garantire i livelli “assoluti” di servizio), i coefficienti relativi possono soltanto diventare criteri di riparto, assegnando alla regione A un terzo dei 20 (6,7) e alla regione B due terzi di 20 (13,3). In questo senso, i Lep diventano livelli di servizio minimi “relativi” date le risorse a disposizione (solo 20).

Dal punto di vista finanziario, quindi, questa legge non dà alcuna autonomia alle regioni. Difficile parlare di “secessione dei ricchi” in condizioni nelle quali è lo stato a stabilire la dimensione dei fondi per ciascuna regione.

Il punto sui Lep

Detto che la loro quantificazione finanziaria verrà stabilita nei prossimi due anni, il provvedimento continua a non risolvere alcune contraddizioni di fondo su come i Lep devono essere definiti in pratica. Ad esempio, l’articolo 9 al terzo comma garantisce l’invarianza finanziaria per le regioni che non partecipano ad alcuna intesa. Questo di fatto tutela la spesa storica delle regioni che non chiedono l’autonomia. Anche un eventuale aumento delle risorse dedicate al finanziamento dei Lep delle funzioni devolute non può “pregiudicare l’entità e la proporzionalità delle risorse da destinare a ciascuna delle altre regioni”. Quindi se si aumentano le risorse necessarie a soddisfare i Lep delle regioni che hanno chiesto la devoluzione delle funzioni, l’aumento non può violare la proporzione in cui erano ripartite le risorse prima delle intese. Ciò vuol dire che bisogna anche aumentare le disponibilità delle regioni che non chiedono l’autonomia. Si certifica di fatto che la distribuzione delle risorse dopo le intese non può discostarsi dal criterio della spesa storica. La stima di fabbisogno e costo standard per soddisfare i Lep dovrebbe determinare una allocazione di risorse che consenta a un cittadino residente in Calabria di avere accesso agli stessi servizi di un cittadino residente in Piemonte. Le proporzioni con cui è attualmente distribuita la spesa consentono di arrivare a questo risultato? Se sì, allora di fatto ciò equivarrebbe a dire che i Lep sono già garantiti ovunque sul territorio nazionale, cioè si cambierebbe tutto per non cambiare niente. In caso contrario, il provvedimento legislativo dovrebbe allora risolvere alcune contraddizioni che ne impediscono l’attuazione.

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I rischi

Dove il provvedimento può creare rischi seri per il paese? Un punto chiave, spesso dimenticato nel dibattito, è che, con l’approvazione definitiva del provvedimento da parte della Camera, le regioni potranno cominciare a chiedere subito maggiore autonomia sulle materie per le quali non è necessario stimare i Lep. Quali siano si può capire per differenza dall’articolo 3 del provvedimento che, rispetto all’originaria versione del “Ddl Calderoli”, ora elenca le materie su cui è necessario stimare i Lep (senza i quali non è possibile procedere alle intese per la loro devoluzione).

Le materie escluse riguardano tutte funzioni di tipo regolamentare; è il caso, ad esempio, del commercio con l’estero, la previdenza complementare e integrativa, le banche di interesse regionale, professioni e così via. È evidente il rischio che l’attribuzione di tutte queste funzioni alle regioni – anche solo ad alcune – possa creare una babele normativa e una moltiplicazione delle burocrazie, a scapito dell’efficienza del sistema complessivo. Rischi, per il momento rinviati, si hanno anche sulle materie che richiedono la stima dei Lep. Tra queste ve ne sono alcune che identificano chiaramente beni pubblici nazionali o addirittura globali. Si pensi ad esempio alla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. È chiaro che non si può pensare a una normativa efficace per l’ambiente valida solo all’interno dei confini regionali (per esempio, che posizione terrà il Veneto alla prossima Cop?).

Naturalmente, quali funzioni verranno effettivamente attribuite alle regioni dipende dalle intese che si stipuleranno tra lo stato e ogni singola regione, e se una regione può chiedere tutto quello che vuole nell’ambito delle materie indicate, sta poi allo stato decidere. Ma qui è l’altro problema fondamentale del provvedimento approvato. Al di là di alcune affermazioni generalissime in apertura del documento, non ci sono criteri espliciti, basati su un ragionamento sull’efficienza relativa di attribuire una funzione alla regione o allo stato, che guidino la contrattazione. Tutto è lasciato alla mediazione politica, cioè alla contrattazione tra gli esecutivi, con il Parlamento che si limita ad approvare un accordo già trovato. Non si tratta di un viatico molto promettente per una devoluzione “responsabile”.

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I rischi dell’autonomia differenziata

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  1. Savino

    Ha ragione Bersani, quando dice che, con il modello di poteri richiesti à la carte, deve rinascere un Garibaldi per riottenere l’Unità d’Italia, perchè questo è il ritorno a tanti piccoli staterelli, siamo tornati agli stessi problemi che avevamo nella metà dell’800.

  2. bob

    basterebbe solo due considerazioni per valutare questo follia:
    1° il passato dei fautori di questa follia . Signori che hanno fatto perdere a questo Paese 30 anni di sviluppo con menate varie oltre che stupidaggini ( dialetti nelle scuole, le ambasciate regionali etc,)
    2° non servono legislatori ma solo buonsenso è un minimo di etica per capire l’assurdità folle di questa stupidaggine.
    Vorrei dire al quel signore con il naso arrosato che chiede 23 competenze . Benissimo è legittimo. Ma allora se 21 condomini chiedono la stessa cosa lo Stato va abolito, chiuso?

  3. bob

    (per esempio, che posizione terrà il Veneto alla prossima Cop?).
    magari contrattando con gli Stati Uniti?
    Tutto è accettato nel mese che arriva : Carnevale ogni scherzo vale!!!

  4. Lantan

    Basterebbe ricordare il sostanziale fallimento del sistema regionale durante la gestione dell’emergenza sanitaria a causa del Covid. I continui scarica-barile sull’istituzione delle zone rosse (è compito della Regione… no è competenza dello Stato!) e la risposta centralizzate ed unica che ha fatto fatica a svilupparsi ed a consolidarsi nelle prime e decisive fasi della pandemia proprio a causa della “Frammentazione Regionale” (non chiamiamola autonomia regionale perché è fuorviante) hanno evidenziato come in Italia la “devoluzione alle regioni” è funzionale solo alla moltiplicazione di poltrone e clientele e poco indirizzata al benessere ed agli interessi della Cittadinanza. L’esperienza Covid avrebbe consigliato di andare in direzione esattamente opposta a quella intrapresa dal folle ddl Calderoli. Ma tant’è…

  5. Gs

    Non capisco tutte queste riserve sulle autonomie. In Alto Adige funzionano benissimo. Non è lo strumento che non funziona, è come lo si usa… non ho dubbi che o strumento delle autonomie verrà usato male in questo stato insolvente. Non credo riusciremo mai a vedere, comunque o per fortuna, alcun risultato se non chiacchiere.
    Per quanto riguarda i Lep, vorrei far presente a tutti che in Veneto gli ospedali sono pieni di campani e calabresi che vengono a curarsi, con grande loro disagio… per evitare spinte autonomiste sarebbe necessario risolvere questi problemi…. problemi che uno stato insolvente come il nostro non risolverà mai.

  6. pieffe

    Nel testo della Costituzione del 1948 era prevista l’attribuzione a cinque Regioni di particolari autonomie, sulla base degli specifici statuti speciali (quello siciliano è del 1946). Alle altre Regioni erano assegnate 18 materie di scarso rilievo. Questo modello è andato avanti per oltre 50 anni. La riforma costituzionale del 2001 (Amato-Bassanini) ha ribaltato il rapporto tra Stato e Regioni; infatti essa attribuisce solo 17 materie allo Stato; individua 20 materie importanti con competenza concorrente (una follia!); affida alle Regioni tutte le altre. Inoltre, le regioni possono richiedere tutte o parte delle materie concorrenti e 3 di quelle statali. In sostanza, gli autori della riforma hanno inteso prefigurare uno Stato federale; ma senza il coraggio di imporlo, essendo ipotesi assai divisiva, come sta accadendo. E quindi, si determinerà uno scenario, in cui le Regioni avranno differenti gradi di autonomia; come già avviene per le Regioni a statuto speciale. Alcune materie saranno gestite in parte dalle Regioni e in parte dallo Stato. Insomma, il caos; la cui responsabilità ricade tutta sull’allora governo di centro/sinistra, che predispose frettolosamente questo pasticcio alla fine della legislatura. Al di là di aspetti tecnici, comunque importanti, il governo attuale non può che dare attuazione alle richieste delle Regioni.

  7. Francesco

    Questo è quello che succede a chi si sceglie Calderoli come padre costituente. Ricordate quando era ministro della semplificazione e bruciava le leggi abrogate?

    • Pieffe

      Calderoli non c’entra; il problema è il Titolo V riscritto nel 2001 (dal centro sinistra). Bisogna cambiarlo nuovamente, altrimenti è inevitabile lo “spezzatino”. Il governo (qualunque sia) non può rifiutarsi di applicare la Costituzione.; le richieste delle tre Regini sono legittime.

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