Chi paga la revisione del Pnrr?

Il decreto legge per il finanziamento del Pnrr rivisto contiene un’operazione di aggiustamento molto complessa. Alla fine la catena di definanziamenti e rifinanziamenti di progetti comporta la necessità di coperture per più di 15 miliardi. Dove trovarli?

Un’operazione complessa

Il decreto legge sul Piano nazionale di ripresa e resilienza (19/2024) che il governo ha da poco presentato al Parlamento interviene, tra l’altro, sulla struttura generale del finanziamento del Piano, come modificato dalla revisione concordata con le istituzioni europee nel dicembre scorso, a cui si collega anche una consistente rimodulazione del Piano nazionale complementare (Pnc), il gemello nazionale del Pnrr.

L’intervento ha comportato la necessità di finanziare nuovi interventi all’interno del Pnrr, oltre alcuni che ne sono usciti, e nuovi interventi del Pnc. Sono stati ridotti o cancellati alcuni vecchi interventi all’interno del Pnrr, e poi si sono ridimensionate le risorse a valere su altri interventi finanziati all’esterno del Piano. Ciò è stato fatto per rendere l’intervento neutrale dal punto di vista finanziario sui conti pubblici. Le regioni e i comuni sembrano le istituzioni che più hanno contribuito a finanziare la rimodulazione. Non è dato sapere, tuttavia, esattamente a vantaggio di chi. Continua infatti a mancare, anche dopo il decreto-legge, un quadro informativo completo sulle risorse finanziarie che la revisione del Pnrr assegna specificamente a ogni singola misura del Piano.

Siamo di fronte a un’operazione di aggiustamento finanziario assai complessa, una catena di definanziamenti e rifinanziamenti di progetti che comporta alla fine nuove necessità di copertura per più di 15 miliardi.

La struttura dell’intervento, e la dimensione finanziaria delle sue varie componenti, è illustrata nella figura 1.

Figura. 1 – La revisione finanziaria prevista nel decreto legge Pnrr

Come già discusso in un precedente articolo, a seguito della revisione di dicembre, il Pnrr ha imbarcato una nuova missione (RepowerEU) e rafforzato una serie di linee di intervento già presenti. La sua dimensione finanziaria complessiva è però rimasta pressoché invariata (anzi un po’ aumentata, da 191,5 miliardi a 194,4 miliardi, per l’assegnazione di nuovi contributi europei), per cui le misure aggiuntive avrebbero dovuto trovare compensazione in interventi che il governo, in fase di rimodulazione del Pnrr, ha deciso di escludere dal Piano, per difficoltà a soddisfare i requisiti e la tempistica lì previsti.

Tuttavia, una parte importante di progetti fuoriusciti dal Piano è costituita da “progetti in essere” (9,42 miliardi, che includono i 6 miliardi degli “Interventi per la resilienza, la valorizzazione del territorio e l’efficienza energetica dei comuni”), cioè misure che già preesistevano al Pnrr e che già prima del Piano disponevano di adeguate coperture nei conti pubblici, poi sostituite dalle nuove risorse europee. Questa operazione ha permesso di fatto di fruire del finanziamento a debito del Pnrr senza aumentare l’indebitamento dello stato. La loro conferma, ma ora fuori dal Pnrr, comporta che questi progetti mantengano la loro copertura originaria. Il risultato è che la loro uscita dal Pnrr si configura come un’operazione non neutrale sul piano finanziario: senza ulteriori variazioni in entrata o in uscita delle risorse dello stato, richiederebbe un incremento dell’indebitamento.

Al contrario, la cancellazione dal Pnrr di 10,42 miliardi di “progetti nuovi”, cioè misure introdotte ex-novo con il Pnrr originario approvato nel 2021, lascia le risorse disponibili per il finanziamento delle nuove misure attivate con la rimodulazione recente.

Degli interventi fuoriusciti dal Pnrr (10,42 miliardi) solo una parte (3,44 miliardi) è stata rifinanziata, dando seguito all’impegno assunto dal ministro Fitto, nell’ambito della ricomposizione prevista dal decreto-legge. In particolare, sono state recuperate le misure di competenza dei comuni, come la quota dei Piani urbani integrati. La ripresa fuori Pnrr comporta però la necessità di trovare idonee coperture. E la stessa necessità emerge dal fatto che, sempre con il decreto legge, si è posto mano a una consistente riprogrammazione temporale ma anche a un potenziamento di alcuni interventi del Pnc.

Complessivamente tra alimentazione del Pnrr, rifinanziamento di parte delle misure che ne sono uscite e coperture dei maggiori impegni del Pnc, i nuovi oneri a carico della finanza pubblica ammontano a 15,48 miliardi: poiché tutto il riassetto finanziario è realizzato in pareggio, vanno ricavati attingendo a stanziamenti di programmi in essere, già programmati nei conti pubblici.

Le ragioni di questa articolata sequenza di definanziamenti e rifinanziamenti sono chiare:

1. alla luce della revisione di dicembre, una serie di opere doveva, fuoriuscire dal Pnrr perché non compatibili con i requisiti di rendicontazione e con la tempistica del Piano;
2. il governo aveva promesso, su pressione dei soggetti attuatori danneggiati, di reintegrare alcune rilevanti misure escluse dal Piano;
3. nel suo complesso tutta l’operazione non doveva comportare maggiori oneri finanziari per i conti pubblici.

Chi paga il conto

Ma chi paga il conto finale di questo grande rimescolamento finanziario? Dei poco più di 15 miliardi di coperture finanziarie necessarie, comuni e regioni sembrano essere i maggiori contributori.

Infatti, i comuni che sono sì riusciti a farsi rifinanziare le loro misure uscite dal Pnrr (i Piani urbani integrati per 1,6 miliardi, le infrastrutture per servizi sociali di comunità per mezzo miliardo, gli interventi di valorizzazione dei beni confiscati alle mafie per altri 300 milioni), poi però si vedono tagliare, in sede di copertura finale, gli stanziamenti già programmati per i contributi “ordinari” agli investimenti comunali di ben 2,8 miliardi.

Alcuni interventi di interesse regionale (acquisto di bus elettrici per 300 ml e interventi per la connettività digitale per le strutture sanitarie per 200 milioni) usciti dal Pnrr non sono stati più rifinanziati, mentre risorse cospicue per le coperture sono state raccolte tagliando interventi già programmati nel Pnc in tema di ferrovie regionali (400 milioni) e ambito sanitario (1,27 miliardi per la messa in sicurezza delle strutture ospedaliere). Da notare che circa 5 miliardi sono ricavati dal Fondo per lo sviluppo e coesione, che è legato al finanziamento di progetti di interesse regionale. Quest’estate il fondo è stato ripartito tra le regioni: si tratta di 32,4 miliardi per il 2021-2027. Quindi la cifra sottratta rappresenta di fatto più del riparto totale relativo a un’annualità.

È indicativo delle difficoltà incontrate nella definizione di questa complessa riallocazione di risorse il dibattito che si sta sviluppando sul possibile reintegro del taglio in ambito sanitario da 1,27 miliardi. Il governo indica nel decreto legge di attingere alle risorse nazionali per il programma dell’edilizia sanitaria (articolo 20 della legge 67/1988) ancora non impegnate dalle regioni. Ma le regioni sostengono che gran parte delle risorse sono già vincolate da accordi di programma e quindi non disponibili, invitando il governo a trovare altre fonti di finanziamento. Forse il grande rimescolamento finanziario del Pnrr non è ancora arrivato all’ultima puntata? Chi rimarrà alla fine con il cerino in mano?