Come uscire dalla trappola dello sviluppo

Si può rendere più efficace la politica di coesione europea? Alla vigilia della discussione sul nuovo ciclo di programmazione in Italia sembra cruciale l’investimento in capitale umano nelle regioni del Sud, per rafforzare le strutture amministrative.

Verso il nuovo ciclo di programmazione 2028-2035

Perché all’Unione europea (e soprattutto all’Italia) serve che il Next Generation EU vada bene? A parte i tanti motivi di tipo economico e di prospettiva politica futura dell’Ue dopo il voto giugno – sperando che la nuova maggioranza consolidi e non metta in discussione il programma europeo più attivo del momento – vi è un tema di “vantaggio funzionale” che è prioritario e che riguarda un profilo pratico, ma non secondario: il futuro delle risorse economiche della nuova programmazione (con i vantaggi o svantaggi che potremmo avere).

Passate le elezioni europee, a breve si aprirà il dibattito sulla politica di coesione per il ciclo di programmazione 2028-2035. Entro fine anno verranno indicate le nuove sfide politiche (geopolitiche, digitali, ambientali e demografiche) e nella primavera 2025 si pubblicheranno i primi documenti della coesione post 2027.

Il documento base del dibattito è rappresentato dalla Nona relazione sulla Coesione, presentata dalla Commissione europea a metà aprile 2024, che, nel descrivere i risultati della politica di coesione, riporta anche i contributi di altri due documenti sul Pnrr, la Revisione intermedia del dispositivo per la ripresa e la resilienza (Rrf) e la Relazione finale del gruppo indipendente di esperti di alto livello sulla coesione, indicando aspetti positivi (soprattutto l’approccio basato sui risultati e l’impatto sul Pil reale) e quelli da migliorare (il coinvolgimento degli enti locali e regionali e del partenariato socio-economico ed il rafforzamento della capacità amministrativa), e confermando sostanzialmente che il futuro della politica di coesione sarà condizionato dai risultati del Next Genereration EU. Le indicazioni sono state confermate nelle Raccomandazioni specifiche dell’Ue all’Italia (pubblicate il 19 giugno), che evidenziano la necessità per le risorse della coesione di passare dall’approccio cost-based (caratteristico dei Fondi strutturali) a un approccio performance-based (introdotto dal PNRR) orientato ai risultati.

La relazione della Commissione

La Nona relazione sulla Coesione, in continuità con le precedenti, hasottolineato gli effetti positivi nel lungo periodo dei fondi strutturali in termini di promozione della convergenza economica e sociale nell’Unione, soprattutto negli stati dell’Europa orientale (la politica di coesione ha rappresentato quasi il 13 per cento degli investimenti pubblici totali nell’Ue e il 51 per cento negli stati membri meno sviluppati, con una riduzione del tasso di disoccupazione in questi ultimi dal 15,8 per cento del 2013 all’8 per cento  del 2022). Ma ha evidenziato anche che nel futuro bisogna concentrare l’attenzione su quelle regioni che, nonostante tre cicli di programmazione di fondi strutturali, dal 2000 al 2020, sono rimaste con un Pil pro capite inferiore al 75 per cento della media Ue-27. Queste regioni (per l’Italia, ci sono Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia) sembrano essere cadute in una “trappola dello sviluppo”, con una situazione cioè di performance sotto la media di Pil, produttività e occupazione. Una definizione che ruota attorno all’incapacità strutturale delle regioni di sviluppare nuove attività, perché la debolezza delle amministrazioni da un lato, e un mercato del lavoro sempre meno giovane e qualificato dall’altro, impediscono loro di dedicarsi ad attività nuove e più complesse che potrebbero aumentarne la prosperità.

Questa condizione era stata segnalata recentemente anche dall’Istat che, in una indagine del 2023 su politica di coesione e Mezzogiorno, aveva evidenziato come, dopo tre cicli di programmazione (2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020) non si è avviato il processo di convergenza delle regioni italiane classificate come “meno sviluppate” (pressoché quasi tutto il Mezzogiorno d’Italia ad eccezione dell’Abruzzo), che invece hanno continuato a crescere sempre molto meno della media dei paesi dell’Ue-27.

Sempre secondo la relazione della Commissione, anche se le caratteristiche delle regioni che si trovano in una trappola dello sviluppo sono varie, sono due gli elementi comuni: risorse amministrative più limitate e la mancanza di capitale umano qualificato. Le regioni in ritardo di sviluppo hanno infatti una struttura amministrativa inadeguata a programmare e gestire gli interventi finanziati con la politica di coesione. Spesso, questi territori hanno uffici pieni di personale che non ha le competenze per attività complesse come la programmazione per lo sviluppo, e non hanno risorse economiche specifiche per selezionare nuovo personale qualificato. Inoltre, nel mercato del lavoro risultano insufficienti i giovani diplomati e laureati, mentre i pochi investimenti nel territorio e la limitata fiducia nelle prospettive di crescita spingono i (giovani) più qualificati ad abbandonare le zone meno sviluppate, impoverendo ancora di più il loro capitale umano. La cosiddetta “fuga di cervelli” verso le regioni più attrattive ha amplificato lo squilibrio territoriale e accelerato il declino demografico. Anche l’Istat, nell’indagine citata, evidenziava come le tendenze demografiche in atto in Italia, in particolare nel Mezzogiorno (soprattutto invecchiamento e spopolamento) in futuro potrebbero contribuire ad ampliare i divari in termini di reddito con il resto d’Europa.

Le soluzioni

Come intervenire per invertire la rotta? La Commissione, nella riflessione sulla futura politica di coesione, confermata anche dalle ultime Raccomandazioni Ue, propone di concentrarsi su due aspetti: 1) costruire migliori istituzioni nazionali e regionali, mettendo il rafforzamento della capacità istituzionale e l’innovazione sullo stesso piano degli investimenti nelle infrastrutture (in altre parole selezionare personale qualificato per la politica di coesione); 2) investire maggiormente nello sviluppo del capitale umano, anche attraendo e trattenendo persone con una istruzione terziaria.

Parlamento e governo italiano negli ultimi anni sembrano non essersi posti il problema. Il dibattito sulla riforma della politica di coesione avviato a inizio 2024 col Dl 60/2024 è più concentrato su governance ed efficienza dei processi che sulle azioni per la rottura di un circolo vizioso che rischia di vedere le regioni del Mezzogiorno protagoniste negative della politica di coesione anche nella programmazione 2028-2035, con il paradosso di avere ancora una volta tanti soldi, ma pochi risultati. Sarebbe necessario anche in Italia, e non solo per la politica di coesione, passare da un approccio cost-based a un modello performance-based nella spesa delle risorse per lo sviluppo. Un motivo in più per fare in modo che il NgEu e il nostro Pnrr funzionino: ci servirà a dimostrare che la futura politica (e risorse) per lo sviluppo dell’Unione europea hanno un format nuovo da mettere in campo in modo strutturale. All’Italia serve più di tutti.