Non basta indicare i settori sui quali riversare le risorse del Next Generation Eu. Per il successo del piano di rilancio è altrettanto cruciale “come” si spendono i fondi. Ed è qui che entra in gioco la valutazione, un concetto poco amato in Italia.
Una questione di metodo
Le ingenti risorse del programma Next Generation Eu (12 per cento del Pil del 2019) rappresentano un’occasione unica per affrontare gli annosi problemi di crescita dell’economia italiana. Oggi, il tema non è “se” stimolare l’economia, ma “come” farlo. E come spendere 209 miliardi – in parte trasferiti a fondo perduto, in parte in forma di prestiti – è una domanda molto corretta, rispondere alla quale è tutt’altro che banale.
I capitoli di spesa di cui si discute riguardano sanità, Sud, infrastrutture, giovani, economia green, scuola, digitalizzazione e altro ancora – tutti temi meritori ma spesso trattati in modo vago. C’è però anche un tema meno dibattuto, che ha a che fare con il metodo da seguire. Vi hanno fatto riferimento, con accenti diversi, Fabrizio Barca e Mario Monti sul Corriere della Sera, Massimo Bordignon su lavoce.info, chi scrive su Il Foglio. Qui vorremmo soffermarci su alcuni aspetti che riteniamo centrali: quelli della valutazione e degli open data. Le nostre considerazioni, pur prendendo le mosse dalla sfida di Next Generation Eu, sono valide, più in generale, per l’intera spesa pubblica , la cui riqualificazione dovrebbe essere al centro di qualsiasi proposta sensata di politica economica.
La valutazione, questa sconosciuta
La stella polare del metodo di spesa deve essere la valutazione, termine sfortunatamente polisemico. Tutti sono d’accordo sul fatto che le iniziative di politica economica vadano valutate. Il problema è che ciascuno tende a interpretare la cosa secondo le convenienze: ora rendicontazione finanziaria, ora analisi descrittiva di una qualche statistica legata al fenomeno in esame, ora sondaggio sulla soddisfazione, ora monitoraggio dei tempi di attuazione. Sono tutti aspetti che contengono un pezzo di informazione interessante, ma che immancabilmente falliscono l’obiettivo. Oggigiorno, valutare una politica vuol dire misurarne l’impatto causale, ovvero la differenza tra il valore della variabile di interesse dopo l’intervento di politica economica e il valore che la stessa variabile avrebbe assunto senza quell’intervento. Se, per esempio, il reddito di cittadinanza vuole contrastare la povertà e sostenere le politiche attive, è necessario stimare la differenza tra la povertà con il Rdc e quella che si sarebbe osservata senza la misura. E così per la probabilità di trovare un lavoro. È un concetto – quello della valutazione d’impatto causale – la cui fortuna ha seguito un percorso curioso: se per gli economisti è ormai scontato, è invece lontanissimo da chi governa e dalla percezione presso l’opinione pubblica.
Facciamo un esempio. Il 14 dicembre Il ministro per il Sud e la coesione territoriale, Giuseppe Provenzano, ha affermato che si è positivamente conclusa la fase di sperimentazione della politica per le aree interne, una misura volta a fornire servizi alle aree geograficamente isolate e poco urbanizzate per contrastarne lo spopolamento. Sarebbe quindi arrivato il momento di impegnare 1.100 milioni di fondi pubblici per portarla avanti. L’osservazione è immediata: che evidenza causale esiste dell’efficacia della politica sulla dinamica della popolazione? A quanto ci risulta, nessuna. L’esempio è tutt’altro che unico. Sempre in tema di Sud e di politiche che di recente hanno riempito le pagine dei giornali, qual è l’effetto causale della decontribuzione al Sud sulla dinamica dell’occupazione e della produttività delle imprese beneficiarie? La produttività delle imprese è aumentata grazie a quota 100? E l’occupazione giovanile? Potremmo andare avanti a lungo.
Nessuno accetterebbe di assumere un nuovo vaccino senza avere dagli esperti rassicurazioni sulla sua efficacia: allo stesso modo, l’opinione pubblica non può dare il proprio consenso a politiche incerte negli obiettivi e prive di evidenza sui risultati. Il parallelo regge anche in negativo: esattamente come un vaccino non adeguatamente testato, la spesa pubblica – se male impiegata – rischia non solo di fallire i suoi obiettivi, ma addirittura di aggravare i problemi esistenti o di crearne di nuovi.
Alcuni capisaldi
Proviamo a elencare alcuni punti che, senza pretesa di esaustività, riteniamo debbano caratterizzare la valutazione d’impatto. Primo, è necessario che ogni iniziativa chiarisca quale sia l’obiettivo della politica, per eliminare ogni ambiguità su quale variabile osservare per la valutazione. Per esempio: la decontribuzione al Sud è un sussidio per l’occupazione o uno strumento per allineare la produttività al costo del lavoro, alternativo alla contrattazione decentrata chiesta da alcuni? Secondo, il programma deve prevedere la raccolta dei dati necessari alla valutazione poiché non sempre le informazioni necessarie sono disponibili: per esempio, come è possibile stimare l’effetto di misure come l’ecobonus se non conosciamo i microdati sui consumi di energia di chi ne ha beneficiato e di chi non ne ha usufruito? Terzo, accanto alle tecniche di stima degli effetti causali, la ricerca più recente ha messo a punto nuovi strumenti per l’ottimizzazione delle politiche, migliorandone l’impatto. Per esempio, se gli 80 euro volevano stimolare i consumi, e se non tutti abbiamo la stessa propensione al consumo come funzione del reddito, allora indirizzare il sussidio a una persona o a un’altra è tutt’altro che indifferente.
Chi valuta l’efficacia delle politiche?
Ma chi valuta l’efficacia delle politiche? Una prima risposta potrebbe essere che la valutazione spetta anzitutto ai soggetti proponenti o attuatori delle politiche. Sarebbe un passo avanti, ma non possiamo nasconderci i rischi dell’autoreferenzialità.
A noi pare che il modo migliore sia quello di mettere in concorrenza i ricercatori, accademici e non, molti dei quali sarebbero ben lieti di cimentarsi nell’intrapresa per la sfida intellettuale, perché accrescerebbero le probabilità di firmare pubblicazioni di prestigio, per spirito di servizio. La concorrenza permetterebbe di sottrarre la ricerca della “verità” scientifica alle pressioni politiche o ai pregiudizi dei singoli studiosi, affidandola al continuo confronto critico tra pari.
Ne segue un corollario. Una ricerca aperta alle migliori energie intellettuali disponibili richiede uguale apertura dei dati, ai quali tutti devono avere uguale accesso, fatti salvi i profili di privacy generalmente superabili con forme di anonimizzazione. Da questo punto di vista, il nostro paese deve fare passi da gigante per colmare il gap rispetto a quanto accade all’estero. Bisogna infatti raccogliere, sistematizzare e rendere facilmente disponibile e incrociabile con altre basi dati l’enorme quantità di dati già in possesso delle amministrazioni pubbliche, oltre che quelli raccolti ad hoc, con costi di accesso modesti per i singoli ricercatori. In un mondo in cui il grosso dei vantaggi informativi passa sempre di più in mani private – basta pensare a Google, Amazon e le altre – è singolare che il pubblico innalzi barriere sui dati in proprio possesso. L’opacità sperimentata coi numeri del Covid non è un buon precedente, anche se non mancano esempi virtuosi: tra gli altri, l’archivio OpenCoesione sulla spesa dei fondi europei, i dati dell’Invalsi sui risultati scolastici, gli open data del Gse (Gestore dei servizi energetici) sui beneficiari degli incentivi.
Potrebbe però essere utile creare anche un soggetto pubblico finalizzato alla valutazione delle politiche, magari con caratteristiche di indipendenza simili a quelle dell’Ufficio parlamentare di bilancio (o addirittura al suo interno). Innanzitutto, potrebbe effettuare studi in concorrenza con altri ricercatori, come accade per le ricerche sulla politica monetaria svolte sia all’interno delle banche centrali sia al di fuori di esse. Secondo, potrebbe avere il ruolo fondamentale di raccordare e riportare al legislatore la migliore evidenza, riconosciuta tale dalla comunità scientifica internazionale: un compito tutt’altro che banale, che richiederebbe elevate competenze tecniche e forte sensibilità politica. Terzo, potrebbe fungere da baricentro della pubblica amministrazione per la gestione dell’intero processo di raccolta e diffusione degli open data.
La valutazione, prima ancora che una mission degli studiosi, dovrebbe essere un abito mentale di chi vi si espone. Nel breve termine può apparire un modo di ridurne lo spazio di manovra, ma nel lungo termine è uno strumento importante per migliorare l’efficacia delle politiche.
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Professore ordinario di economia all'Università di Bologna. Laureato in Economia politica all'Università Bocconi, ha conseguito il dottorato di ricerca in Metodologia statistica per la ricerca scientifica presso l'Università di Bologna. In passato ha lavorato in consulenza, come economista della Banca d'Italia e ha insegnato all’Università di Padova. I suoi principali interessi di ricerca riguardano le politiche per lo sviluppo locale, l’economia del settore pubblico, l'economia industriale.
Carlo Stagnaro (1977) è direttore delle ricerche dell'Istituto Bruno Leoni. Tra il 2014 e il 2018 si è occupato di concorrenza e liberalizzazioni presso il Ministero dello Sviluppo economico, occupando vari ruoli tra cui quello di Capo della Segreteria tecnica del Ministro Federica Guidi. Si è laureato in Ingegneria per l'ambiente e il territorio presso l'Università di Genova e ha conseguito un dottorato di ricerca in Economia, mercati, istituzioni presso IMT Alti Studi - Lucca. Dal 2007 cura per l'IBL l'Indice delle liberalizzazioni, un rapporto sul grado di apertura di diversi mercati negli Stati membri dell'Unione europea. Il suo ultimi libro, scritto a quattro mani con Alberto Saravalle, è "Contro il sovranismo economico" (Rizzoli, 2020). Fa parte della redazione delle riviste "Energia" e "Aspenia" ed è membro dell'academic advisory council dell'Institute of Economic Affairs. È editorialista economico per i quotidiani Il Foglio e Il Secolo XIX. È su Twitter @CarloStagnaro.
Savino
Ex ante, nel merito, dare soldi al fotovoltaico è una cattiva pratica di politica pubblica quando c’è fila alla Caritas, ci sono giovani disoccupati, cervelli in fuga, Mezzogiorno stremato e urgenza da pane quotidiano di servizi sanitari capillari e di personale sanitario. Sul piano umano, la sperimentazione sociale di tenere tutti chiusi in casa è stata a dir poco deleteria e dilaniante, senza aver risolto i problemi sanitari e le inefficienze pubbliche. Oltre allo studio serio dei problemi in dossier ci vuole una altrettanto seria classe dirigente, che non viva ai Parioli e sia nel cuore delle questioni. Per far questo ci sono figli di operai che hanno studiato e sono stati lasciati ai margini per il ceto di provenienza, per fare spazio ai soliti figli di papà.
Chiara Sumiraschi
È sempre un piacere sentir rilanciare l’importanza della valutazione delle politiche pubbliche. Tuttavia mi preme segnalare che, seppur la valutazione di impatto costituisca un tassello chiave per capire se “sono soldi ben spesi” (cfr. Martini, Trivellato, 2011), la valutazione delle politiche non dovrebbe appiattirsi sull’approccio controfattuale, anche perché i metodi utilizzati per stimare il controfattuale – Statistical matching, Difference In Difference, ecc. – non sono sempre realizzabili. Peraltro, ci sono metodi altrettanto validi che permettono di indagare le relazioni di causa ed effetto (p.es. la contribution analysis).
Detto questo, di pari importanza è, per esempio, la valutazione del processo di implementazione. Come hanno evidenziato le analisi di Pressman e Wildavsky condotte nel contesto americano fin dagli anni Settanta, l’implementazione rappresenta una fase cruciale per il perseguimento degli obiettivi prefissati, oltre che un processo di apprendimento continuo.
Non a caso Fondazione Cariplo, che con AttivAree ha finanziato due progetti di sviluppo di aree interne lombarde, ha sì previsto una valutazione di impatto condotta con l’approccio controfattuale una volta conclusa la politica (e trascorso un tempo ragionevole affinché gli effetti si manifestino). Ma prima ha scelto di accompagnare l’attuazione dei progetti con la valutazione del processo di implementazione, come d’altronde si è verificato per molte delle aree interne finanziate dalla SNAI.
UGO
La società italiana è fortemente caratterizzata dalla presenza di una cultura corporativa sviluppatasi soprattutto in epoca postfascista. La sfida apertasi con la tragedia collettiva della pandemia potrebbe (ma purtroppo sembra ormai più realistico dire. . poteva) aprire una nuova pagina di riforma liberale, supportata con le risorse PNGEU, se utilizzate attraverso un approccio teleologico, cioè volto al raggiungimento di precisi risultati e non alla enunciazione di fumosi progetti. A titolo meramente esemplificativo: 1) GIUSTIZIA: precisi termini di durata dei processi, da misurarsi in mesi e non in anni; 2) FISCO: precisi riscontri dell’attività di controllo fiscale su incrementi delle curve del gettito spontaneo negli anni, sulle categorie economiche oggetto dei piani dii controllo; FORMAZIONE: valutazione dei risultati attraverso la correlazione tra lo sviluppo della formazione professionale alla crescita degli indici di produttività; LAVORO E PREVIDENZA: decontribuzioni correlate a precisi indici di crescita della concorrenzialità. L’approccio proposto costituirebbe la base per sistemi di valutazione basate sulla concretezza dei risultati e non sulla fumosità descrittiva delle azioni messe in campo…ma la contrapposizione degli interessi corporativi sono per ora un ostacolo insormontabile alla ipotesi di lavoro proposta.
Mita Marra
Da studiosa di valutazione non posso che concordare con il messaggio dell’autore, salvo sottolineare due questioni una cognitiva e una politica. La ricostruzione della causalità non è appannaggio solo di un approccio valutativo. Piuttosto, la scienza della complessità ci insegna che il pluralismo è fruttuoso al fine di triangolare informazioni, interpretazioni e posizioni politiche… L’ufficio di valutazione di impatto delle politiche pubbliche non può che collocarsi in ambito parlamentare con ramificazioni territoriali. Non si può immaginare che sia l’ennesimo centro di ricerca, ma un’istituzione in grado di contribuire all’esercizio dell’accountability democratica attraverso l’apprendimento dall’esperienza di attuazione dei programmi in contesti eterogenei. Segnalo il mio libro “Valutare la valutazione: adempimenti, ambiguità e apprendimenti” Il Multino (2017.