In un quadro pienamente federalista è preferibile il sistema proporzionale con premio di maggiorana, soglia di sbarramento e voto di preferenza. Ma anche il maggioritario a doppio turno sarebbe comunque migliore della legge elettorale in vigore. In ogni caso, infatti, scomparirebbe la spinta alla frammentazione da cui nasce il ricatto continuo dei piccoli partiti. Che oggi lo esercitano proprio per impedire l’adozione di nuove norme che li priverebbero del potere di veto. Una situazione che si può risolvere solo attraverso il referendum.
Categoria: Stato e istituzioni Pagina 83 di 89
La raccolta di firme per il referendum sulla legge elettorale si avvia alla conclusione con il serio rischio che non si arrivi al numero prescritto. Eppure, solo il pungolo della consultazione referendaria può convincere i partiti a rimetter mano a una legge dai più giudicata pessima, ma che non si riesce a modificare per il veto delle piccole formazioni. E se una riforma non fosse comunque possibile, dal successo dei quesiti referendari si otterrebbe almeno l’innalzamento della soglia di sbarramento e la cancellazione delle candidature in più collegi.
Il Programma
Il programma dellUnione (p.18) indicava le linee guida su cui intervenire per modificare radicalmente la normativa introdotta nella precedente legislatura: revisione del regime di incompatibilità, istituzione di unapposita autorità garante, obbligo di trasferire le attività patrimoniali ad un blind trust.
Lattività del Governo
Il testo del disegno di legge attualmente in discussione in Commissione Affari Costituzionali della Camera risulta coerente con queste indicazioni. Si applica ai componenti di governo, ai commissari straordinari e anche agli amministratori locali. In linea generale prevede un regime di incompatibilità con le cariche di governo (ma non di ineleggibilità al Parlamento), il dovere di astensione e separazione degli interessi attraverso la vendita o l’istituzione di un trust (gruppo di imprese soggette ad unità di direzione). E prevista inoltre listituzione di unapposita Autorità composta da 5 componenti indicati dalle due Camere e in carica per 7 anni, a cui i soggetti sottoposti a controllo dovranno inviare dettagliate informazioni sul proprio patrimonio e la propria posizione nelle attività economiche. I soggetti sottoposti a questa disciplina e con un patrimonio superiore ai 15 milioni di euro dovrà affidare il proprio patrimonio in gestione a un blind trust senza la possibilità di conoscere come questo venga investito.
Commento
Il testo del disegno di legge appare sicuramente più incisivo rispetto alla precedente legge. Nella regolazione del conflitto di interessi sono possibili due strade: il controllo ex-post degli atti del governo e i vincoli di incompatibilità ex-ante tra cariche di governo e posizione economica. La legge precedente aveva seguito sostanzialmente il primo approccio definendo un quadro di controlli inefficace e coinvolgendo nellattività di verifica una autorità, lAutorità Antitrust, per sua natura estranea alle problematiche trattate. Il disegno del Governo si pone in linea con la gravità del problema nel contesto italiano e, se giungerà in questa forma allapprovazione finale, assicura un intervento più efficace.
La possibilità di mantenere un’attività lavorativa al di fuori del Parlamento ha due conseguenze. Da un lato, facilita l’ingresso alla Camera o al Senato di cittadini particolarmente affermati nel mercato privato che altrimenti non si sarebbero candidati. Un fatto auspicabile laddove la capacità dimostrata sul mercato sia in qualche maniera correlata con la capacità di risolvere i problemi del paese. Dall’altro, riduce il loro impegno nell’attività parlamentare, almeno in quella più strettamente legislativa.
Federalismo fiscale e riforme istituzionali Il programma di governo del centrosinistra poneva tra i suoi punti qualificanti la introduzione del federalismo fiscale, cioe la attuazione dell art. 119 della costituzione, e il completamento delle riforme istituzionali degli anni 90, con la riduzione del numero dei parlamentari e la specializzazione funzionale delle due camere, con la trasformazione del Senato in una camera regionale, o una camera delle regioni. A tuttoggi si e visto pochissimo, nonostante le varie promesse. E se per le riforme istituzionali, correttamente, il programma rimandava ad un rapporto con lopposizione e a riforme bipartisan, per cui la responsabilita puo essere condivisa con lopposizione, non cosi per il federalismo fiscale e lattuazione dellart.119. Questo e tanto piu preoccupante e sorprendente, quanto la manovra di bilancio per il 2007, di successo in merito al controllo dei conti, si e largamente basata sullapporto degli enti locali, a cui sono stati richiesti i maggiori sacrifici. Riorganizzazione dei governi Il governo ha varato una legge delega sulla riorganizzazione dei rapporti dei governi, con il cosiddetto codice dellautonomie, e ha iniziato un processo di revisione dei rapporti finanziari tra governi, con la previsione di una legge delega sul federalismo fiscale. La legge delega sull-art.119, promessa piu volte dal governo, non ha pero mai visto la luce e se ne sono perse le tracce. Per quanto riguarda il codice delle autonomie, un punto qualificante di questo doveva essere rappresentato da una riorganizzazione delle funzioni per livello di governo, allo scopo di semplificare e rendere piu efficiente lazione dei governi locali superando la frammentazione eccessiva che caratterizza gli attuali enti locali. A questo fine una delle previsioni del codice era il blocco dellintroduzione di nuovi livelli di governo finche non fosse stata chiara la soluzione definitiva ai problemi di allocazione di funzioni e risorse. Eppure, nuove province sono state introdotte anche con la recente finanziaria, in contrasto con i principi della stessa legge delega e le dichiarazioni dei ministri responsabili. Federalismo fiscale La nostra Costituzione prevede esplicitamente un coinvolgimento dei governi locali nella determinazione della manovra finanziaria per lanno, in particolare per le funzioni sotto il loro diretto controllo. Il coordinamento della finanza pubblica, non a caso, e attribuito dalla costituzione vigente, al regime delle funzioni concorrenti tra Stato e Regioni. Sul piano del metodo, questo non e avvenuto: ancora una volta gli enti locali sono stati trattati come controparti dello stato, cosi come le organizzazioni private, piuttosto che come una parte dello stato. Sul piano del merito, i nuovi patti di stabilita interna, in linea con quello europeo, sono passati da controlli sulla spesa a controlli sui saldi, ma non sono stati rivisti in modo sistematico gli strumenti finanziari offerti a livello locale per svolgere questa funzione, creanda non pochi problemi allo stessa governo. Riforme istituzionali Il programma di governo prevedeva la modifica del bicameralismo perfetto e la specializzazione funzionale delle due camere. Si tratta di un punto essenziale per la stabilita dei governi futuri: il governo Prodi non avrebbe i problemi che ha se questa operazione fosse gia stata fatta in passato. Paradossalmente, centro destra e centro sinistra sono perfettamente daccordo su questo punto; la riforma costituzionale del centro destra, criticabile su molti altri aspetti, gia questo esplicitamente prevedeva. Eppure, nessun percorso e iniziato su questo punto. La materia e in discussione alla Commissione affari istituzionale e sembra li bloccata. Unazione politica seria da parte del governo su questo fronte e interamente mancata. Cosa intende fare il governo in futuro su questo tema?
Questo e preoccupante anche alla luce dei fenomeni di soft budget constraint che ancora influenzano i comportamenti locali. I debiti finanziari del Lazio, per una cifra complessiva attorni ai 10 mld di euro, sono stati di fatto ripianati dal governo centrale. Quali meccanismi si prevedono per evitare nel futuro comportamenti simili? Cosa impedisce linnescarsi di nuovi meccanismi di irresponsabilita finanziaria per gli enti locali in futuro?
Con due sentenze, la Corte costituzionale ha bloccato in modo forse definitivo la tendenza ad azzerare tutti gli incarichi dirigenziali nelle pubbliche amministrazioni a ogni cambio di governo, nazionale o locale. In pochi anni, un sistema pensato per pochi casi si è allargato a macchia d’olio. Creando preoccupazione per una sempre più ampia precarietà che non risponde a criteri manageriali e di buona gestione aziendale, ma solo a logiche fiduciarie. E’ in gioco il più importante principio costituzionale sulla Pa: imparzialità e buon andamento.
Attorno alle addizionali locali sull’Irpef si è accesa una polemica forse eccessiva. Anche perché è una misura adottata da una quota relativamente piccola di comuni. E bisogna evitare di moltiplicare i costi di adempimenti per i contribuenti che deriverebbero da spazi troppo ampi lasciati ai governi locali sui tributi erariali. Gli interventi vanno valutat nella prospettiva più generale dei vantaggi che una riforma in senso federale potrebbe portare. Difficile comprendere perché il sostegno alla famiglia debba passare dall’Ici.
Il deficit è una costante del Sistema sanitario nazionale. Anche per la politica di sotto-finanziamento perseguita da tutti i governi. Ma dal 2001 il debito è responsabilità delle Regioni. Che si comportano in modo assai diverso. Nel 2005, undici hanno agito sul controllo della spesa, ma dieci sembrano incapaci di contrastarne la dinamica. Dieci non hanno usato la leva fiscale e i ticket, scelti invece da sei Regioni. Mentre cinque attingono a risorse autonome del proprio bilancio. Ancora una volta, però, il rigore non è premiato.
In alcuni casi, vincoli costituzionali impongono allo Stato di intervenire per salvare un governo locale in crisi finanziaria. Il rischio è che si generi un’irresponsabilità diffusa. E’ perciò necessario che gli interventi siano accompagnati da forti sanzioni per gli enti locali coinvolti, che incidano sia sugli amministratori sia sui cittadini stessi, “colpevoli” di aver eletto governanti incompetenti. E per i politici locali, la sanzione ultima non può che essere la soppressione della propria sovranità, almeno per un periodo di tempo determinato.
Per uscire dallimpasse politica italiana serve una legge elettorale proporzionale corretta. Indirizzare il sistema politico Linnamoramento delluninominale è lapoteosi della fiducia cieca nellidraulica costituzionale, che vuole importare istituti giuridici stranieri nel “contesto” italiano, ignorandone le necessità. Servono invece chiari obiettivi verso cui indirizzare il sistema politico, apprestando congrui istituti giuridici. Indirizzare non è giacobino: gli istituti giuridici, se serve, forzano la realtà politica, al fine di produrre dei risultati. Il premio di maggioranza crea una maggioranza politica (4) quando la società non lesprime da sé con le elezioni (5); lo sbarramento al 5 per cento scarta le formazioni politiche, fintanto che siano marginali. Un referendum senza soluzioni In merito al proposto referendum, si attribuisce un effetto taumaturgico alla lista unica. Il suo unico effetto positivo sarebbe quello (28) di eliminare i meccanismi di vanificazione e differenziazione delle soglie di sbarramento. (29) Ma è certo che uno sbarramento alla Camera più basso di un punto (30) non giova nelliperframmentazione italiana. Se non ci fosse neppure tale sbarramento, la normativa di risulta si potrebbe facilmente aggirare: fatto il listone unitario, trovato linganno. Più che di bipolarismo, si dovrebbe parlare di bilistismo: il listone è ben differente dalla coalizione omogenea, come lesperienza del 1921 dovrebbe aver insegnato.
Una difficoltà psicologica, lapprossimazione referendaria, offusca il quadro: si dice che il sistema maggioritario uninominale sia la panacea. È una sorta di innamoramento, anche in menti razionali, che nega la realtà: luninominale maggioritario è stato parzialmente (1), e con tutta lalea del risultato, foriero del bipolarismo. (2) Ma non ci si deve accontentare di uno strumento monco, quando un risultato organico e stabile si avrebbe con il proporzionale, con sbarramento al 5 per cento e premio di maggioranza (3), unico voto su una unica scheda congiunta per entrambe le Camere.
Stante poi la caratteristica perfetta del nostro bicameralismo, il cui mantenimento è augurabile rispetto allinefficiente bicameralismo differenziato (6), si impone la necessaria identità delle maggioranze nelle Camere. Tale necessità preesiste alla distorsione del premio (7), ma si amplifica con esso. (8) Inoltre i premi di maggioranza regionali al Senato aggiungono unulteriore distorsione che il premio nazionale non ha: è possibile che alla maggioranza dei voti nazionali non corrisponda la maggioranza dei seggi (questo è leffetto negativo tipico del collegio uninominale).
Se la correzione va apportata a favore della parte che non raggiunga da sé lautosufficienza in una od in entrambe le Camere, non è detto che la stessa, e non laltra, sia quella che abbia la maggioranza relativa dei voti nellaltra Camera. (9)
Si ripropone così, in versione ridotta, laltalena dei risultati prodotti dalluninominale. Questa altalena, dovuta non tanto alla piccola differenza del bacino elettorale tra la due Camere (10), quanto al malcostume di votare diversamente a seconda della Camera, si supererebbe con la riduzione ad una delle schede. Lunico voto sullunica scheda (11) si collegherebbe univocamente ad un solo schieramento che presenti liste o gruppi di liste per ognuna delle Camere. In questa maniera si risolverebbe anche limbarazzo costituzionale di quale Camera prevalga nel caso di opposte maggioranze. (12)
Il maggioritario non garantisce la rappresentatività né la governabilità. Il suo difetto sta nei collegi uninominali: da essi esce un vincitore e dei perdenti (13) non vi è traccia. (14) Le 3 elezioni politiche (15) con questo sistema confermano che luninominale è inaffidabile, per i suoi risultati attesi (16), anche ai fini della governabilità. (17) Ed anche con ununica scheda e unico voto, residuerebbero due ipotesi di ingovernabilità sicura: pareggio tra i due schieramenti in entrambe le Camere ovvero maggioranza relativa di uno schieramento in entrambe le Camere.
Poi non solo è discutibile che il collegio avvicini gli eligendi agli elettori (18), ma lo è ancor più il dogma che la massima prossimità sia un bene. (19)
I due turni non risolvono i problemi del turno unico; nulla si garantisce di diverso rispetto alla aleatorietà ed alla altalena del risultato nazionale. Con la scusa di semplificare il quadro partitico, di fatto si aggiungono, alle trattative tra i partiti ed i partitini prima del primo turno, quelle tra un turno e laltro. Perché non anticipare la funzione di selezione del voto utile, che il doppio turno fa passare per un ripetuto pronunciamento dellelettorato, prevedendo nellunico turno decenti soglie di sbarramento? In questo modo, certo con più rischi immediati per il centrosinistra, si semplificherebbe, già dopo il primo funzionamento della legge, il quadro partitico sia nel centrodestra sia nel centrosinistra. (20)
Altrimenti, quelli che non passassero il turno, contratterebbero il loro appoggio (21) ai contendenti del secondo turno (22) per la vittoria nel collegio.
Il fatto stesso che cè un secondo turno incentiva i partitini a presentarsi separati al primo. Non si può dire che con la scelta di quale polo appoggiare al secondo turno, ufficializzata davanti allelettore e da questo sanzionata, le microformazioni sarebbero più timorose di cambiare casacca in corso di legislatura. Né si può dire che si scongiurerebbe una dislocazione al centro di alcune forze politiche. Semmai lo sbarramento secco al 5 per cento non darebbe cittadinanza parlamentare alle forze centriste (23) ma marginali.
I voti dati alle liste coalizzate che non superassero lo sbarramento, non dovrebbero essere conteggiati nel monte-voti coalizionale, al fine di attribuire il premio di maggioranza. (24) Rendendo inservibili per la coalizione i voti delle liste sotto-soglia, si spunterebbe laltra arma di ricatto in mano ai partitini in sede di formazione delle liste e delle coalizioni. Questa è assai più che una sanzione per evitare la disgregazione delle coalizioni, è una misura di bonifica del quadro politico, la cui frammentazione è la causa dellinstabilità delle coalizioni.
Il problema è che il binomio proposto (premio, sbarramento), che eliminerebbe già dopo una legislatura le microformazioni sotto il 5 per cento, va approvato in un Parlamento in cui queste sono sovrarappresentate; ragion per cui serve laccordo tra i partiti veri dei due schieramenti. (25)
Vi è poi lipocrisia circa liste bloccate: i candidati verrebbero eletti non già dagli elettori ma piuttosto dai partiti. Ma il peso delle strutture di partito è immutato sia rispetto al sistema uninominale (26), sia ad un proporzionale con circoscrizioni plurinominali di estensione ridotta (27), e con liste più corte.
Checché se ne dica si vota e ci si riconosce per diverse ideologie, ideali, tendenze; si vota quindi per un partito o coalizione di partiti, e si vota in un sistema bipolare. Altro è il vulnus originario alla sovranità popolare: la mancata attuazione dellarticolo 49 Costituzione, nella parte in cui è previsto un controllo della democrazia allinterno dei partiti, che vuol dire avvicendamento delle élite al governo degli stessi.
Si ripete poi la stessa favola del doppio turno (31): lesito referendario assicurerebbe una minore possibilità di disgregazioni dei listoni. Ma se questi fossero composti, senza la soglia di sbarramento del 4 per cento, i partitini resterebbero nello stesso numero e selvaggi.
Il referendum non risolve:
1) lo sbarramento regionale al Senato; (32)
2) il premio di maggioranza regionale al Senato;
3) la possibilità di maggioranze diverse nelle due Camere.
Con un secondo referendum proposto si eliminerebbero le candidature multiple. In verità, tali candidature non sviluppano alcuna sudditanza da parte dei cooptandi verso i plurieletti, perché sono i vertici del partito a scegliere.
La risposta decisiva, anche per ciò, deve venire dalla democrazia interna ai partiti.
(1) Rispetto al proporzionale puro pre 93.
(2) Giacché non semplifica il quadro politico.
(3) Tutti e due unici e nazionali.
(4) Efficiente al sistema.
(5) Ecco perché il premio deve essere solo eventuale e variabile, nella misura in cui serva a raggiungere una maggioranza di seggi prefissata.
(6) Meglio sarebbe il monocameralismo.
(7) Le legislature della Repubblica proporzionale e della Repubblica maggioritaria testimoniano che discrepanze nel voto degli elettori tra le due Camere, e quindi nel risultato in seggi, sono state sempre presenti.
(8) Soprattutto perché spezzettato al Senato.
(9) Ipotesi di scuola che si è puntualmente verificata nel 2006.
(10) A Costituzione invariata, si dovrebbero stampare due tipi di scheda: quella per gli elettori sotto i 25 anni e quella per gli elettori che votano sia per la Camera sia per il Senato. Ovvero si potrebbe abbassare a 18 anni lelettorato attivo per il Senato: ma questa modifica costituzionale ancora non basterebbe.
(11) Congiunta per Camera e Senato.
(12) Naturali od indotte dal premio.
(13) La/e minoranza/e.
(14) Se non eventualmente grazie al recupero proporzionale, che comunque è estraneo al congegno maggioritario.
(15) Precedenti quelle del 2006.
(16) Facendo una proiezione nazionale della miriade di collegi, vi è la possibilità e quindi la probabilità dei seguenti risultati:
1) maggioranza assoluta (o relativa) di uno schieramento in entrambe le Camere;
2) maggioranza assoluta (o relativa) di uno schieramento in una Camera, e dellaltro nellaltra Camera;
3) pareggio tra i due schieramenti in entrambe le Camere;
4) vittoria e pareggio di uno schieramento o laltro, in una e laltra Camera.
(17) Vedi, nella nota precedente, gli esempi 2, 3, 4, e anche lesempio 1 (per lipotesi della sola maggioranza relativa).
(18) Perché, senza primarie e controllo della vita interna ai partiti, il candidato è un dato di fatto per lelettore, che voterà solo per appartenenza, ideologia, ideali.
(19) Giacché, assumendo che essa sia un bene in sé, si potrebbe arrivare in futuro a rappresentanti direttamente eletti nelle riunioni condominiali (per le città) e nelle parrocchie (per chi non vive in condominio). Come è possibile solo immaginare questa rionalizzazione della rappresentanza politica in unEuropa federale?
(20) Il coraggio che serve nellimmediato ai partiti veri, deve essere sostenuto dalla loro consapevolezza che essi acquisterebbero, nel giro di una legislatura, la grande maggioranza dei voti che ora vanno ai partitini.
(21) Cioè la feudale concessione del loro elettorato.
(22) Che non avrebbero il coraggio di rifiutare.
(23) Forze politiche centriste non già perché portatrici di proposte politiche moderate, bensì perché, essendo assai minoritarie, devono tenersi al centro dellattenzione.
(24) Nel caso in cui nessuna delle due coalizioni ottenga la congrua maggioranza di seggi.
(25) DS, Margherita, RC, FI, AN ed UDC.
(26) Anche il candidato del collegio uninominale era un dato di fatto.
(27) Circa lestensione delle circoscrizioni, non vi è alcuna connessione tra essa ed eventuali forme di coinvolgimento democratico nella scelta dei candidati. E poi non vi è alcun valore giuridico aggiunto nel stampare sulle schede i nomi dei candidati, piuttosto che conoscerli dai manifesti, da internet e dagli altri mezzi di informazione.
(28) Espungendo dalla legge ogni riferimento alle coalizioni.
(29) Nazionale alla Camera e regionale al Senato.
(30) Unico e nazionale del 4%, invece che del 5%.
(31) In misura minore per la presenza comunque dello sbarramento al 4% alla Camera.
(32) All8%. Esso non permetterebbe di sanare il quadro politico, giacché in alcune realtà i partitini (sotto il 5% a livello nazionale) hanno le roccaforti delle loro clientele, con picchi di consenso oltre l8%.